德國垃圾分類管理經驗及其對中國的啟示

曾玉竹

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

隨著人們生活水平的提高和生活方式的轉變，日常生活垃圾日益增多，且逐漸呈現出數量大、品類多、難降解等新特點，傳統的分散式就地處理方式已難以適應爆發式增長的生活垃圾，生活垃圾處理問題成為了事關市容市貌、人民福祉的社會問題。德國作為發達國家，從完備的垃圾分類立法到精準的垃圾分類管理，從專業的垃圾分類、回收到科學的垃圾處理，從政府監管、市場參與到社會支持、全民參與，現已形成了一整套成熟規范的生活垃圾處理體系，切實實現了生活垃圾減量化、無害化、資源化處理，值得我們學習借鑒。

一、德國生活垃圾分類管理經驗

生活垃圾分類是一項涉及多部門、多環節、多方面的系統工程，其既需要政府完備的頂層設計和實施方案，也需要經濟市場的有效運作協調，更需要社會民眾的配合參與。德國在生活垃圾處理上的諸多做法值得我們借鑒學習。

1.立法先行，有法可依。德國的生活垃圾管理有一整套完備的法律作為保障，真正做到了有法可依、有法可保。目前德國有關垃圾管理的相關法律有800多項，相關行政條例5 000多項，涉及垃圾分類管理的方方面面，且根據實施的具體情況不斷更新完善。1972年，聯邦德國政府最早制定了《廢棄物處理法》，經過多次修訂后于1986年正式實施，逐步開始涉及來及分類回收管理和垃圾減量化處理，正式開啟了德國垃圾處理的序幕。在今后的四十年間，頒布了包括《循環經濟與廢棄物管理法》《環境義務法案》《德國廢棄物法案》《可再生資源法》等多部法律。其中，《循環經濟與廢棄物管理法》更是積極貫徹循環經濟理念，追求垃圾處理的減量化處理，力求從源頭處減少垃圾，并確定了各個環節的直接負責人。這些法律不僅為垃圾分類事業提供了堅實的制度保障，更是樹立了垃圾分類行業標準，有利于各項政策的推進和實施。

2.環環相扣，層層把控。德國生活垃圾處理實行三級管理，即設立三個層次的主管機構。最高級為德國聯邦政府和聯邦環境保護部，主要負責宏觀層面的法律制定和配合歐盟開發長期戰略方案等等；中間級為德國聯邦州政府和聯邦州環境保護部，主要負責轄區內的垃圾管理、監督工作；最基層為各區政府所轄的城市，主要負責日常生活垃圾的收集、運輸、處理，直接與市民打交道。各層級互不干涉、各司其職、責權明確，確保垃圾分類的有序進行。垃圾分類一般包括三個環節，即垃圾分類、垃圾回收、垃圾處理，德國在此之前加入“源頭控制”環節，實現了垃圾的減量化處理；在垃圾處理之前加入“資源化再利用”環節，實現了垃圾的資源化處理，最終形成五環相扣的“垃圾循環鏈”。完整的垃圾處理循環鏈保證了垃圾分類處理的科學性、嚴謹性、環保性，真正實現了“垃圾不落地、垃圾全利用”。

3.社會參與，全民事業。德國生活垃圾處理與較高的國民素質密和全方位的宣傳教育密不可分，垃圾分類早已成為一項全民自覺參與、社會共同監督的社會事務。德國小學教育設置專門的垃圾分類課程，幫助小學生了解垃圾分類知識；社會上垃圾分類的相關宣傳和教育更是滲透到各個層面，垃圾分類已成為德國國民深入骨髓的習慣。此外，德國社會高度自治，垃圾分類作為一種社會事務受到廣大民眾的認可和支持，民間力量主動參加到垃圾分類的隊伍中，并形成了相互監督、相互鼓勵的社會氛圍。對于不按規則分類生活垃圾的行為，不僅會受到整個社會的唾棄和譴責，更是會影響其個人信用，對其今后的就業求職、社會事務辦理產生負面影響。

4.市場參與，行業自律。德國聯邦政府始終將垃圾分類處理事業定義為準公共事業，即政府和市場共同承擔責任。在政府制定相關政策，進行宏觀管理的基礎上，市場機制被引入到垃圾分類處理行業，并逐步形成了良性競爭的垃圾分類處理市場。考慮到垃圾分類回收是一項社會效益明顯、經濟投資巨大、回報周期較慢的低收益行業，為引導更多企業進入該行業，德國政府對其設立多種優惠政策，其中包括發放補貼金，提供低息貸款，減免各種稅負等等。同時，政府也設立了嚴格的行業監督機制，保證企業的有序發展、良性競爭。此外，德國垃圾分類處理行業存在著嚴格的行業自律，垃圾分類處理企業嚴格遵守國家相關規定，并形成了行業間相互監督、相互競爭、相互扶持的格局，確保垃圾分類處理行業秩序井然。

5.責任明確，各司其職。德國垃圾分類處理各方責權明確，職能合理。德國在垃圾處理管理中引入了生產者責任制度，即要求生廠商對其所生產的商品全生命周期負責。按照包裝條例法，商品的生廠商和銷售商根據產品的性質、種類、能否回收、能否降解等標準繳納相應的費用，而這些費用專項用于垃圾的分類、回收、處理，真正做到“誰污染誰處理”。此外，對于特殊物品，消費者也要承擔一定的稅負用于該商品的處理，如電池、手機等。商品生產者和消費者分別通過“生態稅”的方式承擔了垃圾分類的成本，既有效做到了垃圾減量化，也實現了垃圾分類的可回溯、可追責，確保了商品全周期都有人負責。

二、德國生活垃圾分類處理經驗對中國的啟示

早在2000年，中國就實行了生活垃圾分類處理方案，上海、北京、廣州、深圳等8所城市成為首批生活垃圾分類處理試點城市，但現如今十八年已經過去了，垃圾分類處理還是原地踏步，進展甚微。這其中的原因既包括政府宏觀政策的缺失，如行業立法缺失，垃圾行業吸引政策不足，政府社會責任界定不清等，也有具體執行中的偏差，如垃圾分類采取“二分法”還是“四分法”，垃圾分類收費問題、垃圾分類處理技術等。借鑒德國在生活垃圾分類處理中的優秀經驗，有利于我國盡快實現生活垃圾減量化、無害化、資源化的目標，更好地建設“美麗中國”。

1.立法先行，名正言順。強制性的法律是垃圾分類處理的第一步，也是其順利實施的政治保障。通過“法律”正名，使民眾普遍樹立垃圾分類意識，并通過相關的獎懲政策，正確引導民眾參與到垃圾分類的行列中來。此外，垃圾分類的相關條例法律，設置了行業操作的規范和標準，有利于更加規范的執行垃圾分類的各項規定，更有利于該行業的健康、持續發展。

2.責權明確，市場競爭。相關方面責權混亂是垃圾分類處理困境的重要原因之一，政府、社會、企業、社區、居民關系混亂，責任的缺位與越位普遍存在，垃圾分類難以有序進行。首先，政府對垃圾分類處理實行有限責任，更多的是制定法律法規、引導市場競爭，進行監督管理；其次，垃圾處理企業要具有一定的社會奉獻精神，積極利用政府的利好政策，開拓創新、不斷進取，逐步形成有序競爭的良好局面；最后，生產者責任制和消費者責任制相結合，建立可追溯的垃圾分類體系。

3.全民教育，共治共贏。生活垃圾分類處理是一項涉及多方面、多層次、多主體的社會事務，它離不開主管部門的監管，更離不開廣大市民的參與。首先，要明確垃圾分類是每個公民應盡的義務，民眾應該也必須按照相關規定參與到垃圾分類當中；其次，要加強垃圾分類處理相關知識的宣傳和教育，逐步培育公民垃圾分類的意識和能力；最后，要根據各地的實際情況設置合理的垃圾分類規則，使垃圾分類方案具有切實可操作性，以實現共治共贏的局面。

4.技術革新，人力保障。垃圾分類處理需要依靠先進的科技生物技術，相關部門和企業要加大科研投入，探索垃圾分類處理的新模式、新方法、新概念。例如，不斷完善垃圾處理干燥穩定技術、機械—生物（MBT）處理技術等，不斷探索垃圾回收再利用的新方法，真正實現垃圾處理資源化、無害化。此外，在大學教育中設置垃圾分類處理的專業課程，為垃圾分類處理事業儲備專業人才，也可以對垃圾處理專業人員提供培訓，不斷提升其專業化水平，為垃圾處理事業的提供人力保障。

三、結語

垃圾分類處理勢在必行，意義重大。從環保角度看，通過垃圾“三化”處理，有利于建設“美麗中國”，更有利于提升民眾的生活品質；從經濟角度看，垃圾分類處理會衍生出眾多相關產業，促進綠色經濟發展，有利于經濟發展的可持續性。從社會角度看，全民參與垃圾分類，有利于培育現代公民和市民社會，有利于發展社會力量，提升社會自治共治能力，其價值更是意義深遠。

垃圾分類，人人有責。在大力發展綠色經濟的時代背景之下，政府要積極構建垃圾分類處理的頂層設計，社會、企業、個人各司其職，共同參與到垃圾分類的大潮中，共同促進垃圾分類事業更好、更快發展，共同參與到“美麗中國”的建設之中，共同為新時代、新目標、新愿景而不懈努力。