筑牢城市“里子”才能撐起“面子”

錢七虎

一場暴雨，就會引發一系列“看海”現象。在我國一些大城市，這已經成為了每年汛期內一個繞不過去的尷尬。在往年的國務院常務會議上，李克強總理曾這樣說過：“中國正處在城鎮化快速發展時期，但我們的地下管廊建設嚴重滯后。加快這方面的建設，很有必要！”

上世紀以來，國內綜合管廊先行城市上海、成都、北京等已建成一批地下綜合管廊，但卻一直存在“建而不入”“建后難管”的難題，這與國外先進城市的綜合管廊建設管理經驗形成鮮明對照。綜合管廊的病根究竟在哪里？分頭管理的市政體制與條塊分割的部門所有制無疑是重要因素，而破除分頭管理與部門分割的利器則是“法治”。

依法執政，首先要有法可依，例如需要對綜合管廊的所有權、規劃權、建設權、管理權、經營權和使用權等做出明確完善的具體規定。在這方面，可以借鑒德國的《城市建設法典》、日本的《關于建設共同溝的特別措施法》和中國臺灣的《共同溝管道法》《共同管道法施行細則》等現行法規；也可借鑒上海的《上海市城市道路架線管理辦法》和重慶的《重慶市管線工程規劃管理辦法》等。

地下綜合管廊是城市地下空間利用的一個有機組成部分，因此其規劃應與城市地下空間規劃以及城市建設總體規劃同步協調進行。然而現實中，地下綜合管廊的規劃建設仍存在一些有爭議的地方。管線檢查維護管理不到位，導致燃氣（油）泄漏引發的。將燃氣管線統一納入綜合管廊后，可以實現及時檢查、維護和監控，從而能夠避免事故的發生，因此將燃氣管線納入綜合管廊中是合理可行的。

雨洪排泄管道入廊是另一個爭議性問題。首先城市要實行雨污分流，污水管道應納入到綜合管廊中。而將雨洪排泄設施納入管廊，則因雨洪管的設計至少要按百年一遇洪水進行，體量較大，導致雨洪排泄設施入廊很難，故不宜入廊。為徹底解決城市內澇問題，雨洪的排泄設施建議參考日本經驗，修建為城市地下河川；或參考吉隆坡的經驗，將暴雨排洪設施與城市地下快速路相整合，無雨時快速路通車；中小雨時，路面下排泄雨水，路面上仍通車；暴雨時，則快速路禁止通車僅作排洪。

過去，因為體制分割，許多城市的路面常常是“你挖了我填，你填好我再挖”，造成了大量浪費。表面光鮮亮麗的背后，是城市地下基礎設施的短板。如何筑牢“里子”，撐起“面子”，謀劃好城市建設的百年大計？

首先應大力提倡綜合管廊與地鐵建設、地下街建設和地下快速路建設相整合，從而降低建設成本，減小社會干擾，避免重復建設、投資。例如，中國臺北東西快速道路共同溝的建設，全長6.3km，其中2.7km與地鐵整合建設；2.5km與地下街、地下車庫整合建設；獨立施工的共同溝僅1.1km，從而大大地降低了建設總成本，有效地推進了共同溝的發展。武漢地鐵三號線宗關站，將電力管、排水管、通訊管等管道集結在一起，與2、3號出入口工程整合建設，既解決了“城市蛛網”埋設隨意性較大、分布不合理的問題，也可避免檢修時對城市道路重復“開膛破肚”。烏魯木齊市在遠景規劃城市軌道交通線網中，也考慮了同步進行地下綜合管廊建設。

其次，為了克服條塊分割、分頭管理的弊端，應盡快明確每個城市的綜合管廊機構。建議成立城市綜合管廊管理委員會，承擔政府的建設管理責任。城市地下交通干線以及其他地下工程的建設，應當兼顧人民防空需要，從而提高平時管廊的防災減災能力。

最后，創新投融資機制的關鍵，是吸引社會資本參與建設與運營。綜合管廊要集中統一運營，從而降低運營成本。目前國內已建綜合管廊每公里運營成本達到了100萬元以上，如此高的運營成本，不利于綜合管廊產業的健康發展。同時要嚴格“風險分擔”，即政府理應承擔的風險不應由社會資本“共同承擔”，PPP模式中投資風險不應全由項目公司承擔，政府更不應讓社會資本捆綁打包更大的建設項目。

要合理確定項目公司（SPV）資本金比例和政府在項目公司中的持股比例。項目公司資本金一般應不超過項目總投資的30%，在建設期可以采取增信措施，由社會資本方提供建設期擔保解決建設融資問題。

另外，可以采取政府提供購買服務協議的方式，解決經營收益不確定性問題。在相關標準出臺之前，采取“政府付費”模式，由政府提供購買服務協議的方式解決經營收益不確定性的問題。待相關標準出臺后，可采取“使用者付費+政府可行性缺口補貼”模式，即在管線單位入廊收費無法平衡項目合理投資回報及運營成本時，由政府提供可行性缺口補貼。此外還要杜絕地方政府捆綁打包“小馬拉大車”，增大未來投資風險。