烏蒙山區云南片區義務教育均衡發展存在問題及對策研究

蔡 丹 ，羅 鋒 ，夏文忠 ，顧慶傳

（昭通學院 a.外國語學院；b.人文學院；c圖書館；d教務處，云南 昭通 657000）

烏蒙山區云南片區①烏蒙山區云南片區是指烏蒙山集中連片特殊困難地區云南省的祿勸縣、尋甸縣、會澤縣、宣威市、昭陽區、魯甸縣、巧家縣、鹽津縣、大關縣、永善縣、綏江縣、鎮雄縣、彝良縣、威信縣和武定縣所處區域。在義務教育均衡發展推進過程中，隨著中央、省市政府和片區各縣（市、區，以下簡稱縣）投入的加大，縣域內義務教育均衡發展進步明顯，但受觀念認識、經費投入、師資保障、資源不足等因素制約，片區義務教育均衡發展仍然面臨許多發展困難和問題，與義務教育均衡發展從基本均衡向優質均衡發展轉變的要求存在一定差距。

1 烏蒙山區云南片區義務教育均衡發展面臨的突出問題

1.1 片區部分政府對義務教育均衡發展的認識問題

片區部分縣級政府和領導對義務教育均衡發展在社會經濟發展中的基礎性、前瞻性戰略意義及體現社會公平正義重要性認識不足，對促進縣域內義務教育均衡發展的自覺性不夠，把推動義務教育均衡發展視為完成精準扶貧任務的一項重要工作，②各縣義務教育均衡發展國家評估驗收是否通過是各縣精準扶貧脫貧摘帽工作評估驗收的評價條件。有一定程度的“等靠要”思想，在縣域規劃中并未把義務教育均衡發展放在優先發展地位，未能充分履行教育主體責任。在經費投入上，部分已經通過國家評估驗收的縣也未完全做到教育經費“三個增長”的要求。近年來，片區各縣在義務教育均衡發展中空前加大了經費投入力度，如綏江縣2015年教育投入就占GDP的11.45%，2016年，魯甸縣和大關縣也分別達到GDP的12.39 %和13.3%③綏江、魯甸、大關3縣義務教育基本均衡發展自查報告。。這種爆發式的增長并不是教育發展觀轉變的結果，很大程度上是精準扶貧脫貧摘帽驗收評估工作倒逼的結果。

1.2 政府在義務教育均衡發展中存在不同程度的缺位和失位問題

推進義務教育均衡發展是政府的社會責任，近年來，中央加大了對地方政府開展義務教育均衡發展的政策和經費支持，但是，地方各級政府的責任卻并未完全履行到位，存在一定的缺位和失位問題。第一，省、市政府在統籌上還存一定的缺位問題。省級政府對市、縣兩級政府經費投入統籌力度不夠，對市、縣兩級政府經費投入缺乏有效的監督和問責機制，對貧困縣經費扶持力度不夠。市級政府主要是在統籌區域內義務教育均衡發展中，對縣域內義務教育均衡發展的督辦力度和經費支持力度不夠。第二，縣級政府的失位主要是不能保證教育經費依法依規投入。縣級政府承擔縣域內義務教育主體責任的難點在于財力不足。當前義務教育基本均衡發展主要靠經費投入拉動，而片區各縣普遍面臨財政困難的問題，影響了縣級財政投入的主動性，教育經費“三個增長”要求得不到落實，縣級財力不足是“以縣為主”教育管理體制的阿喀琉斯之踵。三是鄉（鎮）政府責任邊緣化。“以縣為主”管理體制提升了縣域內義務教育管理重心，但也弱化了鄉鎮在義務教育均衡發展中的責任和作用。

1.3 片區義務教育均衡發展經費保障機制問題

貧困地區義務教育經費的投入狀況在很大程度上決定著義務教育均衡發展的水平。目前，片區各縣已經基本建立起義務教育均衡發展經費保障機制，但實踐中也存在一些問題：一是“以縣為主”的義務教育經費投入體制難以適應義務教育均衡可持續發展。片區各縣財政困難，部分縣甚至要靠上級財政轉移支付才能維持運轉，財力不足影響片區縣級政府對義務教育均衡發展的投入。如昭通市“2015年全市地方公共財政預算收入55.27億元，地方公共財政預算支出405.29億元，自給率13.64%，10縣1區中最低的只有4.37%。”市級財政支出主要靠國家財政轉移支付才能維持，[1]20縣級財政就更難效履行好義務教育經費投入主體責任。二是中央、省、市、縣、鄉（鎮）各級地方政府對縣域內義務教育均衡發展經費投入配比不清晰，導致省市教育投入邊界模糊，可多可少、可重可輕，經費投入不確定性增大。三是縣域內統一標準的教育經費撥付政策不能有效縮小農村學校與城市學校間長期存在的辦學差距。標準化的撥付方式，從橫向看實現了城鄉學校間辦學經費的均衡，但從縱向看卻未能縮小原有的城鄉學校在辦學條件、教育質量等方面的不均衡。四是義務教育經費使用缺乏有效的監督問責機制，導致片區部分縣級政府在義務教育均衡發展推行中，不僅不能完全落實教育經費“三個增長”要求，甚至出現擠占教育經費，滯留和挪用上級政府劃撥的義務教育專項經費的現象。

1.4 城鄉教師資源配置和教師隊伍建設問題

城鄉教師資源配置和教師隊伍素質的狀況，是義務教育均衡發展在軟實力方面的根本保障。城鄉教師資源配置主要有三個方面的問題：一是片區各縣教師總量不足情況比較普遍，教師難招來、難留住的現象依然存在。根據昭通市教育事業統計，2015年，昭通市小學專任教師28 242人，在校生553 501人，生師比1:19.60，初中專任教師14 837人，在校生291 214人，生師比為19.63，按照《云南省義務教育小學基本辦學標準》關于小學、初中生師比1:19和1:13.50的規定，昭通市小學教師缺890人，初中教師缺6 734人。[1]33二是城鄉教師超編與缺編現象相互交織。反映了教師編制動態管理不足，城鄉教師調配難度大的現實狀況。三是農村學校教師學科結構性缺編問題突出。主要是計算機、音樂、科學、體育、美術、英語、心理健康等學科教師短缺。

片區城鄉間教師隊伍的整體素質、教學水平、學歷、學科、職稱結構等方面存在明顯差異。（1）鄉村學校教師隊伍學歷、年齡、職稱、梯隊、學緣等結構與城市學校教師隊伍的結構相比差異明顯。2016年，大關縣城鄉小學，縣城2所小學具有中級職稱的教師平均數為85.5名，而8所鄉鎮小學具有中級職稱的教師平均數平均為78名，2所縣城初中高職教師平均數為17名，而鄉鎮11個初中高職教師平均數為7.81名。城鄉教師職稱結構差異明顯狀況在片區各縣普遍存在。[1]68（2）農村學校教師隊伍整體素質與城市學校教師隊伍相比存在明顯差距。從學歷方面看，片區各縣城鄉教師學歷的差距大。我們仍以大關縣為例，2016年，大關縣縣城小學專科以上學歷教師占教師總數的98.41%，鄉鎮學校則為89.76%，兩者相差8.65%，縣城初中本科學歷教師占教師總數的84.67%，鄉鎮初中則為75.90%，相差8.77%。[1]68農村學校教師學歷雖然現在基本達到要求，但許多教師是通過轉崗培訓、第二學歷進修獲得學歷的，小學還有大量教師是民師轉正的。從教師隊伍教學名師、特級教師和骨干教師等方面配置看，城鄉差距十分明顯，90%以上的教學名師、骨干教師在城市學校，鄉鎮農村學校基本上變成城市學校的名師培養“中轉站”。（3）教師培訓投入不足、針對性不強，城鄉教師培訓機會和質量不均等問題突出。2016年，昭通市全市只有鹽津縣在師資培訓與管理經費投入超過公用經費的5%，其他各縣均未達到5%的要求。鄉村教師的培訓在數量與質量上明顯低于城市教師培訓，并受鄉鎮中心校領導認識的影響。鹽津縣2016年參加縣以上培訓的教師培訓率達82.5%，其中有鹽井鎮等5個鄉鎮教師培訓率為100%，而最少一個鄉鎮教師的培訓率只有28.68%。[1]61從培訓的方式和邀請的培訓專家學者的層次看，也是市級高于縣級、縣級高于鄉鎮，鄉鎮農村學校的培訓往往是形式大于內容。（4）城鄉學校管理隊伍素質差異明顯。縣城學校管理團隊在學歷層次、專業能力、管理水平等各方面明顯高于鄉鎮學校管理隊伍，特別是校長素質的差異，在很大程度上決定了城鄉學校辦學質量的不同，一所好學校必然有個好校長。實踐中，校長培訓也缺乏有效的培訓和監管方式，鹽津縣有83名村校長，只有32人參加過市級以上培訓，培訓率為38.55%，最低的鄉鎮只有1名校長參加過培訓。[1]61

1.5 辦學條件不足的問題

近年來，義務教育均衡發展促進了片區各縣學校辦學條件的極大改善，但面臨的問題也很多。

（1）片區各縣總體存在學校辦學條件不足的問題。已經通過國家評估驗收的綏江等7縣，其所有學校辦學條件不達標的項目累計有55項，待國家評估驗收的各縣辦學條件差距就更大，昭陽區、永善縣、巧家縣、武定縣的辦學標準基本達到國家評估驗收要求，2019年迎檢的鎮雄、彝良、宣威、會澤辦學基本條件綜合達標率更低，2017年，彝良縣綜合評估小學達標率為36.5%，鎮雄縣初中達標率僅為7.4%。綜合來看，生均體育場地面積、百名學生計算機、生均圖書的達標率較低。昭陽區等8縣義務教育學校辦學達標率具體情況見表1。

表1.烏蒙山區云南片區待驗收昭陽區等8縣2017年義務教育學校辦學基本標準達標情況表

注：基礎數據來源于2017年云南省教育廳教育事業統計報表及調研數據。

（2）城鄉辦學條件軟硬件差異較大。受中國社會“二元結構”的影響，片區鄉鎮農村學校辦學條件長期落后于縣城學校，城鄉間、校際間的不均衡差異仍然十分明顯。從軟件看，主要體現在鄉鎮農村學校的教師隊伍、教學管理、教學觀念、教學思想、教學手段、教學水平和教學質量與縣城學校有明顯差距。從硬件看，存在的主要問題：一是鄉鎮農村教師周轉房、臨時性住房不能滿足教師需求，對教師生活工作和教師隊伍的穩定產生一定影響。二是寄宿制學校學生宿舍條件從縱向發展看進步明顯，但從橫向看仍不能全面給予片區學生良好的學習生活條件。三是農村學校信息化建設和利用水平低。表現為城鄉每百名學生擁有計算機臺數有差距，城鄉學校計算機課教學質量差異大，農村學校信息化教學資源的利用率低。我們發放和收回的關于信息化建設和資源利用的調查問卷反饋：“您所在學校多媒體教室利用率情況”問題，回答一般和低的高達74.38%。許多農村學校缺乏計算機專業教師，導致計算機課開設困難。

1.6 片區大班額問題突出

片區教育資源不足、生源眾多和城鎮化發展，導致片區各縣義務教育長期存在大班額現象。首先是片區大班額現象比較普遍。表2是我們所統計的已經通過國家評估驗收和即將在2018年接受國家評估驗收片區9縣的大班額數據情況,數據反映片區各縣大班額問題突出，一是大班額現象比較普遍，二是初中大班額現象比小學大班額現象嚴重，2017年，小學大班額最高占比為53.37%，初中大班額高達79.12%。其次，城區大班額問題比較突出。縣城學校大班額問題嚴重，中小學班額平均在60—70人左右，最大的班額有100多人，《云南省義務教育基本辦學標準》規定的班額，小學為45人，初中50人。昭陽區是昭通市所在地，所以城區學校大班額問題就顯得比較突出，其小學大班額列全市之首，初中大班額也居前列。最后，在城鎮學校大班額現象普遍的情況下，一些農村學校又出現了小班額問題，農村學生向城市、鄉鎮學校的流動，導致農村學校出現小班額現象。

表2：烏蒙山區云南片區大班額9縣大班額情況統計表

1.7 群體間不均衡問題

義務教育均衡發展中的群體間均衡是指每個學生都能在學習權利、機會、條件等方面享受政府所提供的平等教育，其核心是提升弱勢群體教育公平權利的保障維度，縮小教育群體間不均衡的差距。片區群體間不均衡的主要問題：（1）片區屬于教育弱勢區域，教育群體屬于弱勢群體。義務教育均衡發展關于群體間不均衡研究的區域視角，一般是關注縣域內弱勢群體問題的研究，但從更大的區域視角來看，片區15縣在云南省、甚至中國的教育板塊上都屬于教育弱勢區域，片區優質教育資源稀缺，政府所提供的教育條件與發達地區相比差距明顯，片區教育群體難以享受優質教育資源。（2）進城務工人員隨遷子女教育平等權利維護度不高。隨著義務教育均衡發展的推進，各縣基本解決了進城務工人員子女入學問題和教育基本權利維護問題，但其就讀學校基本屬于城區薄弱學校，難以享受優質教育資源。（3）農村學生和留守兒童是片區最主要的教育弱勢群體。片區農村學生和留守兒童獲得的是“弱勢”教育資源，享受優質教育的權利得不到有效維護。農村留守兒童長期與父母分開，缺乏父母的親情關懷、家庭教育、生活照管和安全保護，在讀書學習、人格養成、心理健康和安全保障等方面面臨許多問題，他們是最需要義務教育公平之光照耀的群體。（4）貧困家庭學生是需要政府大力資助的弱勢群體。因家庭經濟貧困，導致貧困家庭學生不能得到良好的家庭教育，教育起點低，幾乎沒有受過良好的學前教育，生源素質差，所讀學校大多是薄弱學校。（5）城區學校大班額帶來的教育質量下降，損害了學生的教育權利，出現特殊教育弱勢群體。

1.8 義務教育均衡發展督導評估問題

2012年，教育部頒發了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》（教督〔2012〕3號），對縣域內義務教育均衡發展進行督查評估，以期通過建立義務教育均衡發展督導評估機制，為義務教育均衡發展提供制度保障。在義務教育均衡發展從基本均衡向優質均衡轉化的背景下，片區督導評估工作機制還存在不適應和需要調整的問題。第一，義務教育均衡發展督導評估工作由政府或教育部門主導，削弱了督導評估結果客觀性和公正性評價，督導評估獨立性難以有效保證。第二，義務教育均衡發展督導評估指標體系調整不及時。現行的義務教育均衡發展督導評估指標體系重點在于考核硬件指標的均衡配置，在義務教育均衡發展向優質均衡轉化的背景下，適當補充優質均衡發展的評價指標十分必要。（3）片區義務教育均衡發展督導評估工作還側重于基本均衡的督導評估，不能完全適應基本均衡向優質均衡轉化的新形勢。片區已通過國家基本均衡評估驗收的各縣應轉入優質均衡督導評估新階段。（4）督導評估工作重心過低的問題。現行義務教育均衡發展督導評估工作重心主要壓在縣級政府身上，缺乏對上位省、市級政府統籌義務教育責任的督導評估，導致一些需要上級政府幫助解決的困難和問題得不到有效的督促。如片區各縣教育投入需要省、市政府經費支持的問題，在督導評估指標體系中就缺乏量化標準和要求，導致省、市政府經費支持力度不確定性因素增大。

1.9 片區義務教育均衡發展模式存在的問題

片區義務教育均衡發展模式存在重投入、輕利用，重硬件、輕軟件，重政府推動、輕學校作用，重同質發展，輕特色辦學等問題。這一模式具有明顯的強調資源配置、政府推動和硬件建設為特征的基本均衡發展模式特性，在優質均衡發展的新形勢下，片區義務教育基本均衡發展模式必須加快向重質量、重特色、重軟實力為核心的優質均衡發展模式轉變。[2]

以上梳理的片區義務教育均衡發展問題，涉及了推進義務教育均衡發展中的教育觀念、政府主體責任、教育經費投入、教育資源配置、教師隊伍建設、弱勢群體教育權利維護等方面，這些困難和問題是當前制約片區義務教育均衡發展諸多矛盾中的主要矛盾方面，找準原因，對癥下藥，就能有效推動片區各縣義務教育均衡發展。

2 推進烏蒙山區云南片區義務教育均衡發展對策與建議

義務教育均衡發展是個龐大而復雜的系統工程，涉及地方經濟發展、政府組織、經費投入、資源配置、學校管理、教育質量、群眾利益和社會公平等各種因素。片區政府應結合片區義務教育均衡發展的水平和實際，借鑒發達地區，特別是西部同類地區義務教育均衡發展的經驗，制定具有針對性的政策和措施，綜合治理，才能有效破解制約片區義務教育均衡發展的困難和問題。

2.1 樹立教育優先發展觀念，營造義務教育均衡發展良好氛圍

當前，在教育觀念上制約片區義務教育均衡發展的主要表現是，部分政府和領導對發展義務教育的重視程度不夠，在地方經濟發展、社會穩定、教育優先工作方面，比較重視經濟發展和社會穩定，主動加快推動義務教育均衡發展的自覺性不夠。片區政府應該成為先進教育觀的引領者，把推動義務教育均衡發展視為促進片區社會 “公平”“和諧”的重要抓手，教育精準扶貧的重要舉措，科學認識和處理好教育與經濟社會協調發展的關系。在縣域規劃中優先考慮教育發展，在財政分配上優先保障教育投入，落實義務教育優先發展的要求，保證義務教育均衡發展有關政策和措施的落實，加強義務教育均衡發展的組織、宣傳、動員工作，營造全社會關心和支持義務教育均衡發展的良好氛圍。

2.2 強化政府辦學主體責任制，充分發揮各級政府在推進義務教育均衡發展中的主體作用

健全的義務教育法律法規和相關的制度規則，是保證各級人民政府充分發揮主體責任和作用的基礎和前提。“以縣為主”的管理體制在義務教育均衡發展推進中，由于配套的相關法律法規和制度建設還不完善，導致各級政府在義務教育均衡發展中的行為邊界模糊，影響了各級政府主體作用的發揮，尤其是監督機制的不完善，影響了監督的有效性，出現縣域內義務教育經費投入不到位，學校、教師、學生權利不能得到有效維護等問題。因此，進一步完善義務教育均衡發展相關法律法規和制度，特別是要明確省、市、鄉鎮在義務教育均衡發展中的權力邊界和省、市人民政府的經費統籌責任及經費投入量化指標，才能充分發揮省、市兩級政府在義務教育均衡發展中所扮演的承上啟下的關鍵作用，從而建立起片區責任清晰、考核量化、監督有效、行為有序的政府主導下的高效義務教育均衡發展管理體制，消除解決片區義務教育均衡發展政府主體責任錯位和失位問題，提升“以縣為主”管理體制的行政效能。

2.3 完善義務教育均衡發展經費保障機制，確保片區教育經費投入

經費不足是目前制約片區義務教育均衡發展的主要矛盾。現行的義務教育分散型、低重心式的財政投入體制，把義務教育經費投入重心下放到財力不足的縣級財政上，造成縣級財政不堪重負，這就需要在貧困地區對國家現行的義務教育投入體制進行一定的改革和調整。隨著國家經濟的發展，改革的條件已經基本具備。2017年，我國GDP總量為82.7122萬億元，國家財力有了較大增長，加之分稅制實行后中央財政收入增加，這就為國家增加義務教育公共財政投入提供了物質基礎。通過借鑒國外發達國家義務教育經費投入體制的經驗，結合片區經濟落后、財政困難和義務教育均衡發展水平低下的現實，西部貧困地區義務教育均衡發展經費投入保障機制可采取以下改革措施：一是把片區作為國家貧困地區義務教育投入體制改革試點地區，將國家現行的分散型、低重心式的義務教育投入體制向高重心、適度集中型轉移，核心是提升財政投入責任重心，即按照各級政府占有全國財政總收入的份額來計算教育經費分擔比例，這樣中央政府和省級政府財政將成為西部貧困地區義務教育投入的主要承擔者，縣級財政得到減負，鄉鎮仍不承擔經費投入責任。教育投入重心的上移和各級政府教育投入比例的明確，可從根本上解決片區義務教育均衡發展經費難以保障的困難。二是中央政府建立西部貧困地區國家公共財政轉移支付制度，加大公共財政投入的轉移支付力度，確保西部貧困地區公共財政投入總量不斷加大，增量高于發達地區，為片區義務教育均衡發展提供充足經費保障。三是健全公共財政管理模式，明確規定各級政府公共財政的支出比例，確保教育經費占GDP總量4%和教育經費“三個增長”目標要求的實現。[3]150四是省級政府在全省教育經費的統籌中，加大向貧困地區和貧困縣傾斜的力度，加強省域內貧困地區義務教育經費投入統籌。四是縣級財政投入結合縣域內義務教育均衡發展實際，在確保剛性教育經費投入的基礎上，向鄉村學校、薄弱學校傾斜，維護教育弱勢群體權益。五是加強經費使用監督管理。對義務教育經費預算、分配、使用和決算實行全程監督，提高資金使用績效。把監督與問責結合起來，重點監督教育經費“三個增長”的落實和教育經費挪用等違規行為，并對有關責任人進行嚴肅問責，履職考核實行一票否決制。

4.縣級政府應把統籌城鄉一體化發展作為促進縣域內區域間、校際間和群體間義務教育均衡發展的戰略抉擇，在教育資源配置上實行向鄉村學校、薄弱學校和教育弱勢群體傾斜的政策，通過教育資源的合理調配來促進縣域內義務教育均衡發展。一是縣級政府和教育主管部門要牢固樹立義務教育城鄉一體發展的戰略觀念，把城市和鄉村義務教育發展視為一體，在義務教育均衡發展推進中加強城鄉統籌，建立起縣域內“優質學校帶動薄弱學校、城市支持農村、發達地區幫扶欠發達地區的城鄉一體化教育發展機制”。[4]二是打破“二元社會”利益分配格局，實行城市反哺農村的教育資源配置傾斜政策，提升農村義務教育發展水平，逐步縮小城鄉義務教育不均衡差距。三是優化教育資源配置體系，提高教育資源配置效率。優化教育資源配置：第一，硬件建設。要加大農村學校、薄弱學校的投入力度、幫扶力度，提高其標準化建設水平，縮小城鄉間、校際間不均衡差距。第二，軟實力建設。首先要解決片區義務教育教師總量不足的問題。（1）調整和增加教師編制總額。根據各縣義務教育生師比、農村學校班師配比實際需要，設定縣域內教師編制，實行動態管理，把政府舉辦的學前教育教師所占義務教育教師編制數補齊；（2）地方政府與高校合作開展頂崗支教活動，緩解教師總量不足問題；（3）調動社會力量開展支教活動，如組織應屆大學畢業生開展“鄉村支教”志愿者活動；（4）與高校合作開展定向免費師范生培養項目，政府與學生簽訂服務協定，保證農村教師隊伍的不斷充實；（5）提升教師待遇、改善教師工作生活條件，待遇留人、事業留人，教師才能招得進、留得住，實現教師隊伍的穩定。其次，城鄉教師資源配置向鄉村學校傾斜。（1）教師資源初始配置要向鄉村學校傾斜，以解決鄉村學校數量不足、質量不高的問題；（2）要加強鄉村教師招聘，特別是英語、計算機、音樂、美術等緊缺教師的招聘工作，配齊緊缺學科教師，健全鄉村教師隊伍的學科結構；（3）教師培訓經費配置向鄉村教師隊伍傾斜，加大經費投入，保證全額用足；最后，要做好鄉村教師隊伍的穩定工作，關鍵在于待遇留人，要切實落實現行的鄉村教師待遇策，重視骨干教師待遇改善，地方政府可劃撥專項經費，設置義務教育骨干教師特殊津貼，減輕鄉村骨干教師的城市流動性。其三是加強對城鄉，尤其是農村教育弱勢群體的資助和關懷，城市優質教育資源向進城務工隨遷子女開放，促進義務教育群體間均衡發展；其四是學校布局調整要城鄉兼顧，城市校點布局要“規劃前瞻、因城而調”，避免因城市擴展而出現教育盲區，導致大班額產生。鄉村學校布局調整，應堅持“以生為本、利民便民”的原則，注重學校食堂、宿舍、校車等配套設施和條件的改善和供給。其五是推行“學區化”管理改革，通過教育資源配置調節重心下降，優質教育資源調配彈性增加，實現強校帶弱校、名校幫弱校的義務教育管理體制改革，提升薄弱學校辦學水平和教育質量，縮小校際間不均衡。目前，片區只有昭陽區等部分縣進行了學區化改革嘗試，但改革還只停留在表層，學區只有行政權，并無人事權、財政權和資源調配權。而學區化改革的關鍵恰恰在于把學區設定為一個具有獨立法人資格的實體單位，學區有權配置學區內的教育資源，統一組織學區內的教學、招生、人事管理等工作，實現責、權、利的統一。最后是進一步改革教師人事管理制度，按照“控制總量、盤活存量、優化結構、有增有減”原則，實行教師編制動態管理，及時調整、補充師資，合理配置教師資源。特別是各縣要結合實際，積極采取措施解決農村學校、薄弱學校教師結構性缺編問題。

2.5 優化教師資源配置、創新教師隊伍建設機制，推進教師隊伍建設

義務教育均衡發展在硬件建設方面學校均衡是關鍵，軟件建設方面校際間教師均衡是關鍵，縣域內沒有師資均衡配置，沒有校際間教師隊伍均衡，就沒有縣域內義務教育的均衡發展。片區義務教育教師隊伍建設總量不足、城鄉差異、隊伍穩定等問題，前面有所分析，不再贅述。接下來就前面未涉及的另外一些問題提出解決的意見和建議：（1）進一步科學認識教師隊伍建設在義務教育均衡發展中的地位和作用。教師隊伍建設是提升教師隊伍素質的基礎性工作，教師隊伍素質狀況很大程度上決定著義務教育質量的高低。在義務教育均衡發展從基本均衡向優質均衡發展的形勢下，隨著辦學條件的不斷改善，以教師隊伍建設為核心的義務教育軟實力建設將成為義務教育均衡發展的重點領域。（2）加強城鄉校長、教師交流，提升鄉村學校管理水平、教學水平。（3）加大教學名師、骨干教師和學科帶頭人培養力度，要重點幫助鄉村學校培養學科帶頭人、教學名師和骨干教師，提升鄉村教師隊伍素質。（4）優化培訓方式，在國培、省培和市培項目基礎上，采取引進來、走出去的辦法，特別是要引進各學科教育專家到地方和學校講學，突出校本、縣本培訓，提高培訓針對性。當前，應特別注重鄉村教師信息化能力的培訓，提升鄉村教師信息化技術的運用水平。（5）認真落實國家有關教師工資待遇政策，在現行的向鄉村教師傾斜政策基礎上，不斷提高鄉村教師隊伍工作、生活待遇，穩定鄉村教師隊伍。

2.6 加強經費保障力度

積極爭取中央、省市財政投入，利用“全面改薄”和標準化建設契機，改善片區各縣義務教育學校辦學條件不足問題。重點是在教育資源配置中采取“城市反哺鄉村”的做法，加大鄉村薄弱學校建設，提升辦學實力，縮小城鄉間、校際間辦學條件的差距，實現基本均衡，在此基礎上向優質均衡轉化。（1）依法保障義務教育經費全額足額投入，縣域內義務教育辦學條件達到國家規定標準。著力點在于對政府教育投入實行專項督查督辦，領導履職考核實行一票否決制。監督機制上，對教育經費的預算、投入、分配、支出等過程全程監管，使用過程公開透明，保證教育經費全額足額投入教育，徹底杜絕教育經費挪用的現象。（2）積極爭取中央、省、市經費投入，增強縣域內義務教育經費投入力度。（3）大力推進學校標準化建設，縮小城鄉間、校際間辦學條件差距。片區各縣要按照國家和省級義務教育辦學標準，統籌規劃縣域內學校標準化建設，重點做好鄉村學校標準化建設。學校標準化建設要抓住三個重點，一是按照國標、省標要求，保住底線，注重薄弱學校辦學條件短板——體育設施、學生宿舍、信息化、校車等建設，全面改善薄弱學校辦學條件；二是硬件軟件建設相結合，注重軟件建設。學校軟實力建設要在學校管理、資源利用、現代教育技術運用、文化建設方面著手，形成學校辦學特色，提升學校品質，推動校際間均衡從由底線均衡向差異均衡轉化，從基本均衡向優質特色均衡發展。三是注重教育信息化建設，在“三通兩平臺”支撐下，充分利用教育大數據資源，提高優質數字教育資源的應用水平，提升“互聯網+教育”應用能力。（4）重視城市擴張帶來的城區學校建設滯后問題。通過加強城區學校布局調整、教師編制調整和加快學校建設等措施，適應城市擴張、生源增多給教育資源配置帶來的新挑戰。

2.7 增加教育資源供給、加強教育資源配置調節，逐步解決片區大班額問題

大班額問題是片區義務教育均衡發展的一個普遍問題和難點問題，造成片區大班額現象突出的原因很多。從客觀因素看，主要是片區教育資源嚴重不足，優質教育資源嚴重緊缺；從主觀原因看，主要是對城鎮化帶來的城鎮人口快速增長前瞻性不夠，城鎮教育資源配置調節滯后。解決大班額問題，首先是政府要加大教育資源的供給量，持續加大教育投入，不斷改善城鎮學校辦學條件，實現教育資源供給與需求之間的平衡。其次是以學校軟實力建設為核心，加強優質教育資源的培育，提高優質資源占有率，擴大優質資源覆蓋率，降低“擇校熱”。其三是加大城區學校建設力度，擴建與新建相結合，緩解城區學校數量不足問題，最大限度保證學生就近入學，并控制班額。其四是通過城鎮教師編制動態化管理、學區制改革等方式，增強城區教育資源配置調節彈性，緩解大班額問題。最后是在城鎮發展規劃中突出學校配置的重要性，把學校配置作為城市小區建設的硬性要求，學校隨城鎮、社區擴展而發展。

2.8 進一步明確弱勢群體界限、提升弱勢群體優質教育資源

進一步明確弱勢群體界限、提升弱勢群體優質教育資源享有度、建立完整的弱勢群體幫扶體系，是推進義務教育群體間均衡發展的關鍵點。當前，義務教育均衡發展在一定程度上提升和維護了弱勢群體的教育權利，如進城務工人員隨遷子女“兩為主”政策保障、④2001年國務院頒發《關于基礎教育改革和發展的決定》要求各級政府重視解決流動人口子女接受義務教育的問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。營養改善計劃、留守兒童關懷行動等措施，維護了弱勢群體的教育權利，促進了教育公平。但片區義務教育群體間不均衡的矛盾依然突出，制約著當今義務教育均衡發展向社會公平領域的邁進。片區各縣政府要結合實際，采取措施，不斷推進片區義務教育群體間的均衡發展。第一，進一步界定義務教育弱勢群體學生范圍和類別，提高幫扶針對性。傳統上，大家一般認為進城務工人員隨遷子女、農村留守兒童、殘疾兒童、邊疆少數民族學生屬于弱勢群體。這一認定具有一定局限，區域上局限于縣域和邊疆地區，缺少貧困地區，類別上忽略低收入家庭學生，因此，弱勢群體范圍還應增加西部貧困地區學生，社會低收入家庭學生，如“商業服務人員”、“產業工人”、“農業勞動者”、“城鄉無業、失業、半失業者”等群體子女。[5]這樣才能更全面認定弱勢群體范疇，出臺有針對性的政策和措施。第二，優質教育資源向弱勢群體學生開放。弱勢群體學生難以享受優質教育資源是當前亟待解決的一個現實問題，片區政府和教育主管部門應提供一定的優質教育資源向弱勢群體學生開放。第三，建立健全弱勢群體學生幫扶體系。片區各縣結合實際，在經費投入、資源供給、資助獎勵、心理輔導、社會關愛等方面構建縣域內弱勢群體學生幫扶體系，將其制度化、常態化，保證對弱勢群體學生的幫扶落到實處。第四，從硬件建設和資源配置上為鄉村弱勢群體學生提供學習、生活保障條件。主要是加強寄宿制學校學生學習、生活配套設施建設，配好教師管理隊伍，學校布局調整后，應及時配置校車，解決學生讀書交通不便的實際問題等。

2.9 建立健全縣域內督導評估機制，為義務教育均衡發展提供督導評估機制保障

加強義務教育均衡發展督導評估，建立完善科學的督導評估機制，是促進縣域義務教育均衡發展的重要保障。第一，縣域內義務教育均衡發展督導評估實行“分級”制，即督政實行“高位”專項督查督辦，由市級政府和教育主管部門負責，確保縣級政府行使好主體責任，確保教育經費的足額投入。督學由縣級政府和教育主管部門負責。評估驗收實行市級政府統籌、縣級政府負責的分工機制。第二，建立動態督導評估工作機制，強化過程督導，建立信息收集、監測和反應系統，提升義務教育均衡發展督導評估響應度。第三，建立縣域內義務教育均衡發展辦學水平綜合評估指標體系，加強對學校貫徹落實義務教育均衡發展要求和辦學行為的督導評估。第四，建立督導評估信息公開制度，接受社會監督。第五，督導評估工作要突出重點工作，加強對教育經費投入、資源配置、弱勢群體權利維護、大班額問題、校園安全等義務教育均衡發展重要工作的督導檢查。

2.10 創新思路、主動求變

片區政府要積極推動片區義務教育均衡發展模式從基本均衡模式向優質均衡模式轉變，適應義務教育優質均衡發展新形勢。加快推進義務教育基本均衡發展模式向重質量、重特色、重管理、重應用、重品質、重公平的優質均衡發展模式轉變。

片區義務教育均衡發展問題很多，形成原因復雜，以上提出的解決對策，主要是針對片區義務教育均衡發展普遍存在的一些主要問題而言，基本路線圖是以觀念轉變和督政來保證政府主體責任的落實；以改革義務教育經費投入體制來確保教育經費投入，解決片區經費不足的主要矛盾；以統籌義務教育城鄉一體化發展，實行城市反哺鄉村政策，來協調推動區域間，校際間、群體間義務教育均衡發展；以推進學校標準化建設和加強以教師隊伍建設為主要內容，不斷擴大優質教育資源供給，緩解教育資源供給不足的問題；以學區制改革推動縣域內義務教育均衡發展模式探索，促進區域間、校際間均衡發展；以教育資源配置傾斜政策和幫扶體系建立，維護教育弱勢群體權利，促進教育公平；以建立健全督導評估工作機制，強化督政督學，為義務教育均衡發展提供保障。當前，片區義務教育均衡發展已經取得較大進步，片區政府應趁勢而為，推動片區義務教育均衡發展從淺層次的數量均衡模式，向注重質量和公平的優質均衡發展模式轉化，實現義務教育均衡發展所追求的價值目標——“教育面前，人人平等”。

3.結語

作為西部貧困地區，片區縣域內義務教育均衡發展目前取得的成績實屬不易，但與發達地區相比仍有許多不足，片區內各縣發展也極不均衡。制約片區義務教育均衡發展的主要困難和問題是：政府主體責任落實不到位、教育投入嚴重不足、優質教育資源稀缺、城鄉教育資源配置差異大、教師隊伍數量不足、質量不高、教育弱勢群體龐大，義務教育區域間、校際間和群體間不均衡現象比較突出，影響了教育公平和社會公平的實現。產生這些問題的原因比較復雜，主要還是由片區社會經濟發展落后，貧困面大，縣級財政緊張，教育經費投入不足，學校辦學條件差，教師隊伍整體素質不高，教育管理落后等因素造成。隨著國家經濟發展，片區政府教育觀念轉變，財政狀況逐漸改善，通過縣級政府加大教育投入，創新義務教育均衡發展體制機制，在國家大力支持和在省、市政府的統籌下，片區義務教育均衡發展將迎來前所未有的發展機遇。