警惕行政化回潮、平庸化和保守化

☉盧中原

在這個推進變革的時代，中國出現了一些行政化回潮，出現了平庸化、保守化的傾向，值得警惕。

我們來看看什么叫做行政化回潮、平庸化和保守化。

行政化回潮表現在三個方面：第一個是習慣用行政化的思路推進地區經濟發展，解決區域經濟發展難題；第二個是習慣用行政化的手段推動供給側改革；第三個是習慣用行政性的辦法和思路管理科技創新。

我講的行政化回潮有些確實屬于走回頭路，也有些可能不是行政化回潮的問題，而是改革壓根兒就沒改到位。

第一個層面，不少地方推進經濟發展，習慣依靠行政性的思維方式和做事方法。比如招商引資，中央提出鼓勵用PPP方式，即通過政府資本與社會資本融合，來推進一個項目落地。在這個過程中，許多地方特別是一些老工業基地，原本計劃經濟的色彩就很濃，國有經濟的分量很重，加之資源枯竭，非常需要深化改革，大力調動市場的力量，結果當地政府還是非常習慣用行政性的辦法和思路，動不動就先設一個行政化機構，定一套行政化框架去推進工作。從表面上看，這是政府在積極作為，體現了政府的重視，但鼓勵運用PPP模式，中央的意思是政府應更多地借用市場配置資源的力量，要調動社會資本，用市場化的方式運作公共領域的投資，用市場化的方式進行成本收益核算和項目運營。在東北幾個省，也包括西北有些地方，對于企業家而言，剛一參與進來，就要進入行政化的框架和程序，就要面對行政化的面孔和氛圍。這樣的問題非常嚴重，很多企業家對PPP項目過于行政化的架構和氛圍有切膚之痛。

當然不可否認，即便在東北三省，也有不少地區采取了值得稱道的改革動作。比如哈爾濱，市政府對行政管理體制進行深入改革，用一個公章代替一百多個公章，程序簡化，行政管理效率大大提升。類似的改革創新之舉在其他老工業基地也有推進。但在這些地區，總體上的氛圍還是不適應我們國家推進市場化改革的大趨勢和新要求。

黨的十八屆三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用，從原來起“基礎性”作用改為“決定性”作用，這三個字一改，是非同小可的事情。接下來才是政府更好地發揮作用，你看這個順序很清楚。誰是前提基礎？當然是市場，市場配置資源的作用由基礎性變成決定性，然后才是政府在這個基礎上更好地發揮作用。但是我們有些地方政府往往不這樣理解，還是習慣把政府的作用過于強化。當然，在沿海地區，在民營經濟發達的地區，在國際化、市場化程度更高的地區，這方面總體做得不錯。

第二個層面，習慣用行政性的思路和辦法推進供給側改革。最鮮明的體現是在去產能、去庫存領域。2016年6月，我國鋼鐵、煤炭兩個行業去產能的目標只完成了20%～30%。我們常說，時間過半、任務過半。但2016年時間過半，去產能任務才完成了二三成，離過半還差得遠。當年8月這兩個行業去產能任務卻已經完成了七八成，然后說年底可以達標，實際上沒到年底就達標了。這件事情本身并沒錯，但問題暴露在哪里呢？我們進行宏觀經濟研究得看大宗商品價格指數，要讓市場在資源配置中起決定性作用，這是很關鍵的指標。2016年的大宗商品交易價格全在上漲，這必然與去產能形成直接矛盾。近年來工業品價格一直在下降，企業一度虧損得很厲害，好不容易趕上價格上漲，有望走出通縮和虧損困局，結果遇上去產能，兩者發生了嚴重抵觸，怎么辦？若聽從行政命令，硬是把產能減下去，表面上看數量達標了，但實際上并沒有解決供求失衡和結構調整的難題。這是非常值得我們研究思索的。面對市場價格的上漲，企業一定會規避行政性去產能，想方設法恢復生產，加大排放、加大能耗。這樣一來，怎么能解決產業結構失衡的問題？怎么能解決產能總量過剩的根本問題？

可見，我們在推動供給側改革方面，現在還存在問題，那就是怎么結合市場供求關系變化和價格信號變化，跟市場機制協調起來。這方面做得很不夠，很多地方更習慣用行政辦法。后來主管部門發現以后，召集企業家來商談，怎么協調去產能、結構調整和市場價格穩定。我覺得這就對了，但是我擔心這又是一個“急就章”——當問題突出的時候才召集大家討論；問題不突出的時候，比如2016年6月以前就聽之任之。這是需要我們反思的。供給側改革不僅僅是今年明年的事情，而是今后幾年乃至十幾年都要堅持的，這是很明確的中長期戰略。因此，未來推進供給側改革，要非常深入地研究怎么樣更好地利用市場機制、價格機制，怎么不誤傷企業在市場上的主導權和積極性。

第三個層面，習慣用行政性的思路和辦法管理科技創新。這方面，客觀來說最近幾年做了不少改革，尤其是國務院2016年下達的相關文件，比如優化學術環境的指導意見等。前不久，這方面的改革力度又加大了，還取消了科研經費當中的勞務費比例限制，不再設置比例上限。當然，這只是在自然科學領域，對社會科學、人文科學領域還不適用，需要我們進一步研究。

但即使在自然科學領域、工程技術領域，這種用行政性辦法和思路去管理創新的習慣仍然很嚴重。表面上已經確立了新規范，實際上可能又沿用老辦法。比如，我在一些改革開放先行地區調查發現，本來一些新型科研機構在設立機構之初就定過章程，在產權上、管理上、運作機制上、接受審計上都是獨立的，不混同于國家行政性事業單位。結果現在不行了，審計和巡視不管你原來的章程有沒有用。新型科研機構兼具高校、科研院所和企業三重性質，要直接面向企業、面向市場、面向項目、面向需求，必須有更加靈活的機制，才能適應這4個“面向”，做出更多的科技創新成果。所以，國務院才專門制定文件，對新型科研機構進行定位和明確鼓勵政策?？上?，現在有一種偏向，動不動就用行政性辦法進行巡視審計，動不動就用老辦法、老標準去查新型科研機構的資產和兼并重組，動不動就用管理行政機構和公務員的辦法來約束科研機構和科研人員，甚至不惜使改革成果又退回老體制。過去廢除的政府行政力量直接入股推進科技創新這種做法，現在有些行政主管部門又要撿起來，這說明我們行政化的思路和處事方式根深蒂固。

如今，處于全球變革時代的中國，轉型變革和科技創新的意義越來越重大，這種行政化管理創新活動的習慣怎么能跟上改革的步伐？我在全國政協發言時曾明確提出，鼓勵科技創新就一定要打破行政化、平庸化、保守化。否則，連個勞務費的比例都不突破，動不動就用老思路、老辦法查問題，完全不考慮保護改革開放的合理成果，甚至寧左勿右，先切一刀再慢慢松口子，這怎么創新和變革？

我們應當看到，在行政化回潮的同時，還伴隨著平庸化、保守化傾向，嚴重銷蝕著變革和科技創新的動力。

平庸化和保守化突出表現為墨守成規，故步自封，悲觀消極，坐等形勢好轉和國家強力刺激經濟?？萍颊咄^于重視供給方的資質和課題能否通過評審，而忽視成果能否轉化為需求方所要的產品、服務和技術工藝，所謂的成果要么濫竽充數，要么束之高閣。各地普遍存在盲目建園區、上項目、爭投資的沖動，形成低水平重復的同質化競爭格局，項目與市場需求脫節，特色不鮮明，技術含量不高，缺乏突破性。一些高新技術開發區降低入園企業的技術標準，大量引入一般制造業，混同于經濟開發區；一些經濟開發區引資和落地項目質量達不到預期目標，還不如非開發區給力。

一些歷史包袱較重的地區不停地依賴優惠政策輸血，一味等靠要，不思進取，不愿根治計劃經濟和國有經濟的痼疾，寄希望于更多的外力救助，錯失轉型升級的機遇，表面上統計數字好看，實際上改革和發展又回到原點，經不起經濟下行壓力和中央政府擠泡沫的檢驗。一些改革開放先行地區也有銳氣衰退、四平八穩的跡象，勇闖新路、開拓進取、敢為天下先的擔當精神有所弱化，還不如一些內地省份那樣敢于在科研管理體制改革、推動產學研結合方面大膽先行先試。

行政化回潮、平庸化和保守化這三個方面的問題，我先拋出來，希望引起大家的思考和警惕。今后要培育增長新動能，要推動結構性供給側改革，這里面有許多東西要突破，不突破無法解決長遠問題，無法適應全球變革時代下中國發展轉型創新的要求。至于怎么解決，我有如下兩條建議：

第一，在科技創新領域應當大力推進去行政化改革。科技創新尤其是顛覆式創新，往往需要突破傳統、懷疑權威，其結果不可預測、失敗風險高、不確定性極大，產業技術和產品創新更需要緊密對接市場和企業需求，整個創新過程必須嚴格遵循思維規律、自然規律、技術規律乃至經濟規律。而行政化的等級制度、官本位、崇尚權威、強調服從、結果既定等內在特質，則明顯與科技創新相抵觸。即使是“兩彈一星”這種成功的科技創新案例，也不宜片面歸結為奮發圖強、“集中力量辦大事”的行政強力推動，而更應看到它是遵照規律、尊重人才、崇尚專業的科學精神的勝利。

一定要讓科技創新回到它的科學化、合理化、專業化軌道，特別是產業技術創新和產品創新，更要回到市場化和需求導向的軌道。要砍掉科研管理中的一切繁文縟節，要害不在于做了多少減法，而在于是否真正打破了官本位和等級制的思維方式與管理方式，如果這個實質不觸動，剩下的條條框框仍然會困住科技創新的手腳。

第二，克服平庸化和保守化傾向，需要提倡“一個堅決”“一個引導”“一個鼓勵”。（1）堅決以市場化導向和公共性規制推進產業結構調整，加快淘汰落后企業，妥善處理“僵尸企業”。在這個過程中把落后的理念、企業、政策淘汰掉一批，并且避免死灰復然。（2）引導各地和企業增強轉型動力和定力，面對經濟下行壓力，不要怕、不要慌、不退縮，要沉住氣，應該認識到經濟下行期也是結構調整機遇期和優勝劣汰加速期，努力抓住機遇進行技術、產品、服務、營銷、管理和商業模式等方面的創新，甚至實行“創造性的破壞”。（3）鼓勵各地、企業、高校和科研機構圍繞科技創新大膽試驗、大膽改革，寬容失敗，授權免責，政府盡快全面公布權力和責任清單，對創新主體盡快公布負面清單，切實擴大各類市場主體的自由創新空間。