從權力清單制改革到供給側改革
——基于中國政府宏觀調控結構調整的邏輯

董正杰

（黑龍江省社會科學院，哈爾濱 150018）

一、國內外經濟形勢的變化與當前中國經濟面臨的問題

政府改革措施的施行是基于客觀形勢變化和主要發展目標而作出的理性選擇，當前國內外形勢的風云變化以及以往應對措施與當前形勢的錯位是中央政府作出調整策略的主要動因，為此，我們有必要對當前國內外經濟形勢的變化和以往中央政府宏觀調控結構有基本的了解。

從外部環境來看，作為國際大背景的世界經濟發展當前進入到一個重大調整期，這對于中國經濟發展來說，有著很大的外生影響。首先，國際金融危機余波未平。2008年，由美國次貸危機引發的國際金融危機給整個世界的經濟發展帶來了沉重打擊，此后，盡管世界各國出臺了適時的應對措施，但由于席卷全球的金融海嘯重創了全球性信用體系，導致全球經濟的發展始終沒能走出低迷狀態。其次，作為世界發展引擎的西方發達國家普遍陷入經濟停滯狀態，造成全球經濟增長速度持續放緩。在全球經濟價值鏈中，處于頂層的西方發達國家扮演著十分重要的角色，全球經濟的發展動向由它們引領，全球欠發達國家和地區的經濟發展也受益于它們的參與和驅動。但是，在全球經濟危機后，日益僵化的西方國家的國民經濟體系遭受重創，依靠傳統技術創新轉變生產結構的方式拉動經濟增長又需要比較長的周期，所以西方發達國家不再發揮帶動全球經濟增長的引擎作用。再次，世界經濟秩序松動，全球經濟發展進入調整期。有兩種因素造成這種狀況：一是政治性偶然因素，如中東亂局，環太平洋爭端，俄羅斯與西方對峙等問題，整個世界政治局勢的變化給世界經濟的發展增加了許多不確定性。二是經濟性必然因素，主要是世界經濟整體發展的周期性影響，世界經濟發展至今，不均衡的國際分工和全球經濟聯系迫切需要改革，在新秩序建立之前，各種摩擦與矛盾不斷。這些原因造成了世界經濟的低迷。

從內生原因來看，中國自身經濟發展也面臨瓶頸。首先，驅動方式落后，粗放型增長方式難以為繼。傳統的經濟增長方式依靠廉價勞動力、資源、資本等要素高投入拉動，而現在中國人口結構轉變，勞動力成本增加；資源開采過度面臨枯竭壓力；環境污染嚴重，外部不經濟效應嚴重等原因都迫使中國經濟轉型增長方式。其次，社會總供求失衡，從宏觀經濟運行來看，供求均衡是一種理想狀態，但現今中國經濟供求結構嚴重失衡，一方面在重工產業出現嚴重的產能過剩問題，另一方面社會有效需求不足，居民到國外消費，資本存量過剩，這些都表明社會供求結構存在嚴重的異向性失衡問題。再次，舊有需求側調控方式與現實需要脫節。傳統經濟增長主要依靠政府投資來刺激社會需求，且政府對市場干預過多，整個社會產業結構沒能按照市場規則有序發展和更新，反而產生了嚴重的結構失衡問題。在中國經濟增速下滑進入新常態的今天，政府宏觀調控結構必須隨著形勢變化調整轉型。

二、權力清單制改革與供給側改革

（一）權力清單制改革，政府與市場的界限

目前國內學術界對于權力清單的論述多出于法學視野或維度，認為權力清單制改革是中國政治現代化進程中的重要一環，只有真正意義上以法治的規范來約束政府的權力才能在權力格局中重新平衡好公權與私權的關系，從而實現社會公正。但如果我們把握中國改革進程，會清晰的發現經濟要求是一切改革的核心，那就是經濟基礎變動對于上層建筑調整決定作用，決定了政府權力清單制的改革本質上并不是僅僅法律意義上對于政府權力的限制，而是出于市場經濟發展的現實要求，以劃分政府和市場的權力界限。社會主義市場經濟體制是一個不斷深化，逐步向前的改革過程。中國政府在市場經濟改革初期，所采取的是一種放利性的改革，無論是政府、普通民眾、企業或者其他市場主體都可以在改革中獲得利益，尤其是對政府來說，由于放開市場的作用，大范圍減輕了政府的工作量。然而在主動放開責任的過程中，政府卻沒有同步放開手中的權力，也沒有合理界定自己在管理市場中的義務，以致逐漸出現了權責不明，政企不分等不良現象，這種畸形化的權責配置不僅異化了市場，也異化了社會，腐敗問題、食品安全問題、假冒偽劣問題等現象一時間層出不窮。為了適應新形勢，繼續深化改革，激發社會經濟活力，真正發揮市場的決定性作用，十八大之后的新一屆中央集體出臺了新的改革措施。其中政府權力清單制改革便是針對這一問題的一項重要改革措施。從經濟角度看，政府對自身的限權就是對自己的限利，在市場經濟中，政府對自身的限利是為了更好的履責，并在讓利于社會的同時強化自身的監管職能，政府與市場界限分明，“看得見的手”和“看不見的手”相互配合補充，深化改革的目的也就初步達到，經濟活力將被進一步激發，社會財富將被進一步創造。從中國的改革歷程來看，這是政府改革的必然之舉，也是政府在管理市場經濟過程中對自身角色認識的進步。

（二）供給側改革，調整國民經濟良性發展的長遠之策

僅憑市場自身的調節能力，并不能及時平衡好社會的總供求關系和優化產業結構，經濟危機的循環爆發就是市場經濟調控失靈的直接表現。因此，作為人民利益代表的中國政府，有必要對國民經濟的運行發展進行適時調整，以保障國計民生的健康發展。回顧中國改革開放近40年的歷程，是要素驅動造就了輝煌成就，在全球經濟分工中，巨大的市場，豐富而廉價的勞動力以及充足的資源稟賦使得中國成為了世界重要的商品輸出與資本輸出市場，在吸引國際資本、技術和經驗的基礎上，中國通過幾代人的辛勤勞動成功實現了經濟崛起。然而在慶祝之余，我們回首這段歷程會發現，這里面的矛盾、問題也非常突出。因為中國原先的要素驅動是一種粗放式的增長模式，它雖然能在短時期內迅速提升經濟總量，但從長期來看卻是一個極易浪費資源，破壞環境的經濟發展方式，這種利弊分明的經濟增長方式依賴極大的資源和人力投入，而且外部不經濟影響巨大，顯然這不是一種可持續的發展方式。在這種發展模式下，一方面中國經濟發展人口紅利、資源紅利、環境紅利等要素紅利衰減，人民有效需求不足，另一方面在一些領域卻出現嚴重的產能過剩問題，從經濟發展的全局來看，并不是社會總供求在總量上不平衡的問題，而是社會總供求存在結構失衡中的異向性失衡問題。在供給側，相對于地區結構，產業結構更發揮關鍵作用，中國之前的產業結構，以高效率，高耗能和高產出的工業結構為主，這種產業結構現在成了中國經濟發展的瓶頸，一來產業落后，需要更新淘汰；二來隨著中國步入中等收入國家，急需發展第三產業以擴大就業，拉動居民消費和提高公民生活質量，因此調整社會總供求結構勢在必行。對社會總供求結構的調整反映的是中國政府進行社會主義市場經濟宏觀調控的能力，政府必須通過優化宏觀調控體系和轉變宏觀調控方式以成功完成供給側改革，所以在一定程度上來說，供給側改革的成敗是中國政府宏觀調控能力優劣的說明，供給側改革與中國政府的宏觀調控體系改革是互為表里的。

三、國家宏觀調控改革的邏輯主線

（一）從側重需求側到實現供求平衡的國家宏觀調控結構

當前中國的供給側改革不是偏重于宏觀調控結構中的供給方面，還是要重新平衡宏觀調控結構中的供求關系。建國后，中國所實行的計劃經濟體制是一種絕對的宏觀調控經濟，無論是社會經濟的供給還是需求都由政府統一調控，作為市場主體的各個元素沒有自身的獨立地位，政府管理社會經濟的一切。此時的宏觀調控觀念是隱性的，人們意識不到，學界也沒有相關研究和思考。改革開放后隨著市場經濟的深入，在學習相關理論和西方國家管理經驗的基礎上，中國政府的宏觀調控體系逐步建立起來，但此時對于宏觀調控結構的供求方面還沒有理順，主要表現為政府的宏觀調控側重于需求層面，即通過投資、消費和出口對經濟發展實施宏觀調控。這種調控方式就是目前我國經濟出現產能過剩、產業結構失衡、產業質量低下和居民有效需求不足、房地產市場過熱等問題的根源，即一定程度上忽視了對國家生產能力、產業結構、地區結構等供給層面的調控。但是，在市場經濟逐漸成熟階段，政府的宏觀調控也必須走向成熟，這種成熟的標志就是合理平衡宏觀調控中的供求層面。權力清單制改革和供給側改革就是要在梳理政府職能的基礎上重新協調宏觀調控中的供給側和需求側的關系，在此基礎上，通過綜合調控實現社會總供求的總量平衡和結構平衡。

（二）從直接行政干預到間接調控

另外，為了配合調控結構的轉變，中國政府的宏觀調控方式也在發生轉變。最直接的表現就是從直接的行政干預向間接調控的過渡，這種調控方式的轉變是發揮市場配置資源決定性作用的直接體現。政府不再扮演國民經濟“家長”的角色，而是作為一個獨立的法人管理國民經濟。為了國民經濟的健康發展，彌補市場機制的不足，政府通過間接調控的方式來干預市場。這種政府行為是一種法律行為，受法律監督，對法律負責。這樣，政府的權力得到有效制約，使之更好地發揮自己職能，樹立權威。因而在實際市場管理中，除了應急性的行政管理外，中國政府不再直接介入到國民經濟的實際運行過程中，政府更多的是發揮市場監察和制定市場規范的作用。對于供給結構的調控，更多的是從稅收、技術引進與扶持、人口管控、產業園區規劃、地區結構協調等影響因素出發來進行調控；而對于需求結構的調控，也更多的是從金融管理、居民工資水平管理、對外貿易政策等影響因素出發來進行調控。這種調控方式從原先的側重事后處理轉變為注重事先預防和事中監控，這種轉變又會反向推動政府改革，真正激發市場活力，推進社會主義市場經濟的良性發展，實現中國特色社會主義市場經濟體系的成熟與完善。