我國國有資本配置現狀與改革思路

朱立新

（北京一商集團有限責任公司，北京 100007）

一、當前國有資本配置中存在的問題

（一）政資分開不徹底

國有資產監督管理委員會是經國務院批準成立的，代表國家履行出資人職責。自設立國資委以來，國有企業統一由國資委監督管理。國資委主要是受國家委托來管理國有企業資產，所代表的是國家管資產、管人、管事、管導向的權利，政府及其他行政部門對國有企業生產經營以及資產管理活動不能再直接進行干預，在一定程度上賦予了國有企業一定的獨立性。通過相關實踐證明，這一管理體系為國有企業經營管理和國有資產良好的運營提供了有效的思路和作用。但是，著名專家陳清泰從國資委的角色出發，深入研究和分析國資委是所擔任的工作任務和職責，結合其本質將其定義為國家投資公司。從目前的實踐情況來看，國資委無論是從機構設置來看，還是從運行機制、人員組成等情況來分析，都是屬于行政機構。國資委還是具有很強的政府行政部門的特征，這種特征使其并不能很好地實現政企分開和兩權分離。謝志華（2016）提到，國資委的這種特征與直接管資產、管人、管事相結合，很容易產生一些問題。一是受國資委偏好的影響，在管資產、管人和管事方面容易采取行政辦法，這樣的結果將會扭曲國有企業的發展方向和性質，使之成為行政的附庸，這也就是出現了新的問題政企不分。二是國資委所代表的是國家的權利，如果根據他們自己的偏好，常常采用行政辦法，國家所有權權力行使后使得政資不能完全分開。三是由于國資委直接管資產、管人、管事，在一定程度上來說會導致兩權分離邊界模糊，在模糊的狀態下難以真正實現兩權分離的要求，國資委從根本上來說是作為所有者的代表，一旦他們越過所有權權利，直接參與到國有企業經營管理活動中來，就會出現很多問題。四是國資委應該以政府組成機構的身份發揮作用、調節市場，但是在目前國家調節市場、發揮市場作用來引導企業的格局中存在著被市場引導的行為。結果是國資委調節市場，市場又引導國資委。由于以上種種弊端的存在，說明了國資委過于行政化，沒有充分發揮其市場職能，導致政企和政資都沒有實質上的分離，所以去行政化，明確國資委的職能，國有資本配置市場化成為下一步改革的目標。

（二）資本配置效率低

“所謂資本配置效率，即資本從低回報率領域流向高回報率的程度。”JeffreyWurgler（2000）從實踐出發，認為資本配置效率提高，“意味著能夠及時向資本回報率高的行業、地區或企業追加投資，同時及時從資本回報率低的行業、地區或企業撤回投資”。劉贛州（2004）對我國資本配置進行研究，總結出計劃經濟體制時期，資本配置效率極其低下；經濟體制轉軌時期，資本配置效率有所提高。造成我國資本配置效率低下的重要原因是資本產業配置失衡和資本地區配置失衡。資本配置失衡現象主要是人力、財力和物力有限的國情使然，導致資本向重工業傾斜。對于地區資本配置，地方政府出于自身利益，在本地區范圍內建立小而全的工業體系，造成資本配置效率低下和國民經濟整體效率損失。吳祥素（2014）采用實證研究的方法對國企資本配置效率進行了回歸分析，結果顯示不同行業中國有及國有控股企業資本配置效率具有較大的差異。煤炭、石油天然氣、燃氣和水等國有經濟，在一定程度上占市場主導或壟斷地位，這些行業資本配置效率整體上來說會比較低，甚至存在著負值情況，而對于造紙業、紡織業、食品制造業等來說，在行業中具有較高的競爭程度，同樣也會具有較高的資本配置效率。但是，從整體上來說資本配置效率會比國家的平均水平低許多。綜合來看，我國資本配置效率還有待于進一步優化，并且在資本配置中要考慮產業和地區的均衡問題。

二、完善國有資本配置的改革思路

從屬性上來看，國有資本不同于私人資本，它承載著整個國家和社會的責任，應該實現國家發展戰略，提供更多更好的產品和服務。要想實現國有資本最優配置，首先要對國有企業進行劃分，針對不同的類型，采取不同的配置機制。黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確提出要“準確界定不同國有企業功能”，但是沒有提出究竟分哪幾類。對于國有企業的劃分，也是一個亟待解決的問題。一方面，這種劃分需要科學的且可以被政府、國有資本管理機構以及國有企業三方認可的標準，并且能把所有的國企納入到分類中，并且沒有交叉，否則的話影響資本配置效率。另一方面，國企改革正逐步推進混合所有制改革，在這一過程中要考慮到國有企業的性質分類，啟動重組，剝離劃分不清的業務，使不同類型的國有企業能夠各思其職。以《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》為依據，要立足國有資本重新進行戰略定位和確定發展目標，在社會經濟發展過程中要結合不同性質和地位來明確國有企業的作用、現狀和需要，從而明確企業經營的主要業務和核心業務范圍，根據商業類和公益類類企業分別進行資本配置。這兩類國有企業性質不停、功能不同，因此資本配置應當與其類別相一致。

（一）商業類國有企業資本配置

商業類國有企業配置，必須明確配置目標，增強國有經濟活力的基礎上，要想方設法放大國有企業資本的功能，為國有資產保值增值提供思路。深入研究和分析市場化要求，對商業類國有企業實行商業化運作，賦予其依法獨立自主的權利，積極開展生產經營活動，幫助其更好地實現市場中的優勝劣汰、有序進退。其中，商業類企業主業在一定程度上關系到國家安全，這也握住了國民經濟命脈，作為重要行業和關鍵領域承擔著重大的任務，在資本配置中必須堅持以保障國家安全為導向，為促進國民經濟穩定運行創造條件，從而對于商業類企業重點發展具有前瞻性和針對性的戰略性產業。商業類企業除涉及國家安全，國民經濟命脈的行業，宜采用國有控股或參股的形式，甚至對于產能過剩的行業采取退出策略。從商業類國有企業以贏利為目標的特征來看，其資本配置，應引入市場機制。市場主要是通過價格機制、供求機制和競爭機制來配置資源的。競爭機制引起供求機制發生作用，決定資本合理配置方向。價格機制決定資本配置于哪些產業、哪些地區、哪些企業；競爭機制決定已配置資本的使用效率，即競爭機制促使有效利用資本，創造出更多的價值和財富。市場能及時、準確、靈活地發硬市場供求關系變化，傳遞供求信息，使資本流向最有效率的行業和企業。解決了行政配置機制滯后、不及時、不靈敏以及配置有失公平的問題。

（二）公益類國有企業資本配置

公益類國有企業被賦予了明顯的公益性，要堅持從民生保障和社會服務出發，積極為市場提供有效的公共產品和服務。政府要承擔其必要的產品或服務價格的調控，但更重要的是必須以政府調控為主方向積極引入市場機制，積極提高公共服務的效率和能力。因此，公益類國有企業雖然是以社會利益為第一位的，但并不意味著公益性國有企業就不能贏利，實際上利潤目標是第二位的。對于公益類國有資本的配置，要采用行政手段和市場機制相結合的方式。一方面，為社會提供公共服務，一般為資源型、基礎設施投資較大的公共產品，很容易形成自然壟斷。如果由私人企業來做，很容易導致社會福利損失的現象。因此，對于供水供電、污水處理、公共交通等公益類企業需要依靠國家行政發揮作用來對資本進行配置。另一方面，在某些方面，政府公共投資存在不足，以致基礎性項目資金短缺，需要引入市場機制，調節資本配置。新形勢下政府準入條件逐漸放寬，為有條件的市場力量創造了良好的條件，使得他們成為潛在的公共產品提供者。所以，行政和市場結合的方式會使得資本配置更有效率。

參考文獻：

[1]Jeffrey Wurgler.Financial Market and the Allocation of Capital[J].Journal ofFinancial Economics，2000，（58）：187-214.

[2]劉贛州.中國資本配置優化研究[D].長春：吉林大學，2004.

[3]吳祥素.“新國企”資本配置效率與行業差異分析[D].濟南：山東財經大學，2006.

[4]宋云中.國資經營預算是資源的重新配置[J].上海國資，2006，（2）：32-35.

[5]謝志華，胡鷹.國有資產管理：從管資產到管資本[J].財務與會計，2014，（7）：67-70.

[6]周鵬，吳棟.我國競爭性國有資產運營與監管的思路與方向[J].經濟縱橫，2010，（8）：35-37.