委托代理理論視角下文化專項資金績效管理分析
——以內(nèi)蒙古為例

孟曉穎

（內(nèi)蒙古自治區(qū)文化廳，呼和浩特 010020）

一、文化專項資金績效管理理論

（一）文化專項資金預(yù)算績效管理概述

預(yù)算績效管理是預(yù)算管理與績效管理兩種公共管理手段相結(jié)合的產(chǎn)物，預(yù)算管理作為一種管理行為，是通過采取預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制和預(yù)算考核等方法，實現(xiàn)預(yù)算管理的目的。文化部門預(yù)算專項資金，是指本級部門預(yù)算管理的資金和上級部門轉(zhuǎn)移支付資金，另外，還包括配套安排的部門自有資金等。文化專項資金績效管理包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效科學(xué)評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用四個方面的內(nèi)容。

（二）委托代理理論

20世紀(jì)30年代興起的委托代理理論，是以信息不對稱條件下的委托代理關(guān)系作為研究對象，探討委托人如何以最小的成本去設(shè)計制度，促使代理人努力工作，從而以最大限度增加委托人的效用的理論。委托代理理論將公共委托代理關(guān)系從企業(yè)擴(kuò)展到政府公共管理部門，就是把公民作為社會公共責(zé)任的委托人，將政府作為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的受托方，為社會公眾提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。為了完成委托責(zé)任，政府就要設(shè)置相關(guān)部門，將具體公共事務(wù)委托給部門進(jìn)行管理。

委托—代理理論在文化部門的體現(xiàn)，就是文化部門作為受托人，是提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給方，其活動應(yīng)該受到公眾的監(jiān)督，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合廣大群眾的文化需求，這就構(gòu)建了最基本的典型委托代理關(guān)系。預(yù)算績效管理通過對文化項目資金管理使用部門的績效目標(biāo)設(shè)定，對其實行監(jiān)控管理和評價考核，解決信息不對稱的問題，實現(xiàn)對文化部門各層級代理人的激勵與約束，實現(xiàn)資金使用效益最大化。

二、內(nèi)蒙古文化專項資金績效管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）內(nèi)蒙古文化專項資金績效管理現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古文化部門預(yù)算的專項資金，主要分為中央下?lián)艿奈幕Y金和自治區(qū)列項的專項資金以及配套資金。其中中央下?lián)艿奈幕瘜ｍ椯Y金主要有“三館一站”（圖書館、文化館、美術(shù)館、文化站）免費(fèi)開放資金、文化共享工程和公共閱覽室專項資金等；自治區(qū)列項的專項資金，主要有文化系統(tǒng)建設(shè)資金、文化事業(yè)發(fā)展資金、藝術(shù)創(chuàng)作資金、對外文化交流資金等20余項。在專項資金管理的主體上，部分資金由自治區(qū)本級文化部門管理，大部分資金轉(zhuǎn)移支付至各盟市項目實施單位。在目前的文化專項資金的管理上，重點涉及以下幾個方面：專項資金申報、專項資金評審、專項資金下達(dá)的相關(guān)程序、資金核算與管理。

（二）內(nèi)蒙古文化專項資金績效管理存在的問題

1.績效目標(biāo)設(shè)定質(zhì)量不高。部門預(yù)算的績效目標(biāo)既是預(yù)算安排的基礎(chǔ)，也是績效監(jiān)控的內(nèi)容，還是績效評價的依據(jù)。但從檢查的實際情況來看，一些單位設(shè)定的績效目標(biāo)不能反映其年度工作計劃和中長期的實施規(guī)劃，甚至不能完整反映預(yù)算資金的基本特征。由于文化專項資金本身的特殊性，預(yù)期效益指標(biāo)應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)大的比重，但一些單位偏重決策指標(biāo)和管理指標(biāo)的設(shè)置，忽視了產(chǎn)出指標(biāo)尤其是效益指標(biāo)，導(dǎo)致后期的績效評價缺乏相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，增加了績效評價的難度。另外，偏重于短期效益而忽視長遠(yuǎn)影響，也是檢查中發(fā)現(xiàn)的較為突出的問題。

2.績效過程監(jiān)控不到位。預(yù)算績效監(jiān)控關(guān)注的是文化專項資金績效管理的過程，對于偏離績效目標(biāo)的情況，就要采取措施予以糾正，甚至?xí)和ｎA(yù)算項目的執(zhí)行。根據(jù)檢查結(jié)果來看，目前各單位的專項資金管理辦法沒有將績效過程監(jiān)控列入其中，或者對績效信息的收集和分析較少，執(zhí)行中的監(jiān)控還沒有實質(zhì)性的措施，造成有的項目資金到了年底時才突擊花錢，倉促結(jié)束，依然對事后績效評價的結(jié)果影響不大；有的項目單位雖然在預(yù)算執(zhí)行過程中建立了監(jiān)督檢查機(jī)制，但沒有整改落實機(jī)制與其相配套，反饋的缺失導(dǎo)致過程監(jiān)控流于形式；在監(jiān)控時間的選擇上，目前大部分單位還以事后發(fā)現(xiàn)問題為主，時時監(jiān)控、隨時跟蹤的機(jī)制還未建立，即使發(fā)現(xiàn)問題也為時過晚；在對信息的分析、歸納方面，多集中在對既有產(chǎn)出的實現(xiàn)情況上，對既有效益預(yù)期實現(xiàn)情況關(guān)注不足，并且往往忽視了由于各種外部環(huán)境、條件變化等對績效目標(biāo)實現(xiàn)可能產(chǎn)生的影響。

3.績效評價體系不夠完善。高質(zhì)量的績效評價工作，需要有科學(xué)的評價指標(biāo)、客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)、合理的評價方法和豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐。從檢查結(jié)果來看，目前文化資金的績效管理目標(biāo)缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作基礎(chǔ)，科學(xué)的評價指標(biāo)體系尚未建立，在評價方法的選擇上，大部分還是采用公眾評判法，即通過專家評估、公眾調(diào)查問卷等形式評價績效目標(biāo)，缺乏因素分析法、最低成本法等多種分析方法的應(yīng)用。

4.績效評價結(jié)果有效運(yùn)用存在諸多障礙。將績效評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為工作成果，是績效評價工作的落腳點，是衡量績效管理工作成效的主要依據(jù)。只有評價結(jié)果的有效運(yùn)用，才能合理配置公共資源，強(qiáng)化預(yù)算管理，提高資金使用效益。雖然績效管理一直在強(qiáng)調(diào)結(jié)果應(yīng)用，但從檢查結(jié)果來看，績效評價的運(yùn)用尚未建立長效機(jī)制，不少單位對于績效評價都是一評了之，隨后束之高閣；在績效評價結(jié)果與預(yù)算資金分配使用相掛鉤的具體問題方面，也缺乏明確的規(guī)定和相關(guān)的制度保障，導(dǎo)致推進(jìn)預(yù)算績效管理的實際成效大打折扣，使績效評價工作流于形式。

三、文化專項資金績效管理存在問題的原因分析

（一）預(yù)算績效管理文化觀念尚未形成

實行預(yù)算績效管理的一個重要前提，是觀念的轉(zhuǎn)變和績效文化的建立，預(yù)算績效管理要求對支出結(jié)果負(fù)責(zé)、對社會公眾負(fù)責(zé)。但是，經(jīng)過幾年績效管理工作的開展，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)體制下形成的官僚作風(fēng)仍然很難去除，“重分配、輕管理”的思想觀念仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，在財政資金的使用上，更加關(guān)注行政效率而忽視財政效果。由于預(yù)算績效管理的實施會帶來權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面的根本性變化，導(dǎo)致一些單位對其引入產(chǎn)生抵觸心理，重視產(chǎn)出和結(jié)果應(yīng)用的績效管理理念難以深入人心。

（二）預(yù)算績效管理法律體系還未建立

當(dāng)前我國和我區(qū)都出臺了一系列關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績效管理的文件，但是截至目前，除了新修訂的《預(yù)算法》提及了多次績效原則外，國家尚未出臺關(guān)于預(yù)算績效管理的專門法律法規(guī)，財政部門雖然出臺了一系列關(guān)于預(yù)算績效管理的文件，但大多是對績效目標(biāo)、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理的一些原則性的規(guī)定，文化部門關(guān)于績效管理的具體規(guī)定更是少之又少，導(dǎo)致各項目實施單位的績效管理工作缺乏統(tǒng)一的法律保障和制度規(guī)范，績效管理工作多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)。

（三）科學(xué)的績效指標(biāo)體系難以健全

對文化資金而言，由于公共文化服務(wù)具有很強(qiáng)的特殊性，文化資金支出的范圍往往是市場機(jī)制不能正常發(fā)揮作用的市場失靈領(lǐng)域，不但沒有直接的經(jīng)濟(jì)效益，資金投入也往往是為了滿足廣大群眾的精神文明需要，這在短期內(nèi)很難見到效益效果。另外，文化資金支出范圍廣泛，支出績效呈現(xiàn)出多樣性的特點，不同項目的效益期長短不同，還有直接效益、間接效益之分等。因此，長期以來，文化部門一直無法采取一種比較統(tǒng)一的方法對財政支出進(jìn)行績效衡量，而這一“盲點”恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點。

（四）缺乏必要的人力資源保障

預(yù)算績效管理使得相關(guān)部門的工作量大大增加，管理模式的重大改變導(dǎo)致人力資源上的保障嚴(yán)重不足。首先，預(yù)算績效管理作為一種新的預(yù)算管理方式，必然涉及到理論的創(chuàng)新和模式的轉(zhuǎn)變，但是，財務(wù)部門和主管部門的人員配備，并沒有隨著績效管理工作量的增長而逐步增加。目前，雖然有一些第三方的中介機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊參與到績效管理工作中，但作用十分有限，仍然難以從根本上解決問題。

四、文化專項資金預(yù)算管理體系構(gòu)建

（一）績效目標(biāo)設(shè)計的原則

1.指標(biāo)應(yīng)該根據(jù)文化資金所處環(huán)境動態(tài)變化?？紤]到文化資金的特點，由于其受益對象不同，指標(biāo)所處的環(huán)境也是不斷變化，資金的監(jiān)管者也并不唯一，所以在指標(biāo)的設(shè)計方面，應(yīng)該不但關(guān)注于眼前，更要關(guān)注于長遠(yuǎn)，隨著環(huán)境的變化而不斷變化。

2.指標(biāo)應(yīng)該針對文化資金目標(biāo)實現(xiàn)針對性設(shè)置。在制定文化資金具體實施項目的績效目標(biāo)所涵蓋的具體指標(biāo)時，要考慮在采用共性指標(biāo)的同時構(gòu)建相應(yīng)的個性指標(biāo)，使績效評價工作更切合實際。另外，在設(shè)計績效具體指標(biāo)時，要考慮預(yù)算的績效與財務(wù)績效的區(qū)分，不能將二者混為一談，評價對象應(yīng)該是預(yù)算績效而單位本身或者單位財務(wù)。在已知目標(biāo)的前提下，運(yùn)用合理的方法進(jìn)行目標(biāo)分解，設(shè)置相關(guān)指標(biāo)。

（二）績效目標(biāo)設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)

按照文化專項資金設(shè)定績效指標(biāo)的參考的標(biāo)準(zhǔn)，可以按照“4E”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置，尤其是對于文化資金而言，績效指標(biāo)更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效果，公眾滿意度也是重要的衡量指標(biāo)。（1）經(jīng)濟(jì)性原則，用來衡量文化部門投入成本最小化，以最小的成本取得公共產(chǎn)品和服務(wù)；（2）效率性原則，反映文化部門項目實施單位的最終工作成果與工作過程中資源消耗之間的對比關(guān)系，即支出是否合理、高效；（3）有效性原則，通常是所提供的文化產(chǎn)品或公共文化服務(wù)在多大程度上達(dá)到了預(yù)期的效果；（4）公平性原則，主要衡量文化服務(wù)對象是否都受到了平等的對待，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化。

（三）管理體系的構(gòu)建

文化專項資金的績效評價是通過具體項目實施來完成一定的預(yù)算績效目標(biāo)，包括生產(chǎn)和提供一定數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成一定的社會效益等。本章在已有研究基礎(chǔ)上討論文化專項資金預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，不但要考慮指標(biāo)選取的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性，還要考慮評價方法的復(fù)雜性和可行性，盡量減少項目單位的工作量。

1.綜合評價體系。文化專項資金的績效評價是通過具體項目實施來完成一定的預(yù)算績效目標(biāo)，包括生產(chǎn)和提供一定數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成一定的社會效益等。文化專項資金預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，不但要考慮指標(biāo)選取的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性，還要考慮評價方法的復(fù)雜性和可行性，盡量減少項目單位的工作量。

2.跟蹤監(jiān)控體系?？冃н\(yùn)行監(jiān)控就其主體而言，可分為財政部門的動態(tài)監(jiān)控和預(yù)算執(zhí)行項目單位的動態(tài)監(jiān)控；績效運(yùn)行監(jiān)控就其手段而言，可以考慮按照監(jiān)控主體劃分為預(yù)算單位的專項資金預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險點監(jiān)控和財政部門構(gòu)建信息化平臺體系實行的動態(tài)監(jiān)控，具體包括財政信息化平臺監(jiān)控和預(yù)算單位關(guān)鍵風(fēng)險點監(jiān)控兩個方面。

3.反饋應(yīng)用體系。預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用是評價的目的所在，對評價結(jié)果的應(yīng)用程度直接反映公共文化服務(wù)或公共產(chǎn)品產(chǎn)出績效管理水平的高低。對評價結(jié)果的有效利用，有利于增強(qiáng)財政資金的使用效率，根據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行內(nèi)部制度的調(diào)整，有利于建立績效評價的激勵與反饋機(jī)制，以績效結(jié)果為導(dǎo)向，可以進(jìn)一步推動公共文化服務(wù)的市場化，增強(qiáng)公眾的滿意度。

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