我國政府采購單位引入物有所值原則的局限及建議

2013年底召開的全國政府采購工作網絡視頻會議首次提出的政府采購制度從注重節(jié)資防腐向實現(xiàn)物有所值轉變，不僅指明了我國政府采購的發(fā)展方向，而且也為近期政府采購管理提出了新的要求。然而，因采購管理理念、采購環(huán)境等方面的差異，我國政府采購單位引入物有所值原則仍存在許多局限，需予以關注解決。

一、物有所值原則的形成發(fā)展及經驗借鑒

(一)物有所值原則的形成與發(fā)展。

物有所值的概念形成于英國上世紀八十年代興起的“新公共管理運動”，并在現(xiàn)代公共管理中得到廣泛應用與發(fā)展。上世紀中期，天價采購使得英國民眾極為不滿，嚴重影響了政府采購的聲譽。撒切爾夫人執(zhí)政初期，英國推行強制競爭招標。這在一定程度上節(jié)約了公共資金，但使英國政府又陷入過度注重產品采購時的價格高低、忽視采購產品質量和后期維護費用，從而陷入了追求最低價中標的誤區(qū)，并導致部分中標產品不能完全滿足采購需求或中標產品全生命周期支付的總體費用較高。為打破這種僵局，1997年英國工黨上臺后開始推廣物有所值的采購理念，追求最佳性價比。歐洲經濟學家如英國白金漢國際管理中心格蘭迪(R. Glendinning)等逐漸展開對物有所值的評價標準進行研究，并在世界范圍內形成了關于物有所值定性標準和定量標準。進入新世紀后，物有所值理念得到進一步完善和充實，并逐漸成為許多國家政府采購的核心原則或是采購法的立法宗旨。2014年1月歐盟通過的新的公共采購指令，確立的合同授予標準就體現(xiàn)了“最佳物有所值”原則，即采購合同要授予“最經濟有利投標”。

(二)物有所值原則的核心理念。

歐洲經濟學家研究結論和世界許多國家政府采購立法實際表明，物有所值原則的核心理念主要集中兩點，即最具經濟優(yōu)勢和出價最低。英國在政府采購中明確界定了物有所值的含義：綜合評估每一次采購的成本和收益，而不僅僅關注最低價格，以追求每一分錢的花銷都獲得最佳效果。其核心內容包含兩點：一方面采購時必須考慮價格因素，追求物美價廉；另一方面必須要綜合考慮采購標的質量、運作成本、產品或服務的替代成本甚至環(huán)保成本等，關鍵是要實現(xiàn)價格與質量、性能的最佳組合，以滿足公共需要。歐盟政府采購合同授予制度，直接以“最具經濟優(yōu)勢和出價最低”作為合同授予的核心標準。歐盟之所以在政府采購合同授予制度中確定這樣的標準，主就是基于物有所值理論與原則。目前，歐盟乃至世界許多國家都在其政府采購法中近似或類似地規(guī)定了最具經濟優(yōu)勢和出價最低作為合同授予的標準。

(三)國外實施物有所值原則的經驗借鑒——以英國為例。

從世界上許多國家特別是歐洲等西方發(fā)達國家在政府采購工作中引入物有所值原則的成功經驗看，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是有完善的法律制度保障。如英國政府為引入物有所值理念，完善了政府采購的法律保障，對采購單位、采購產品范圍、采購原則等方面的內容作了詳細規(guī)定。二是有管理和執(zhí)行相統(tǒng)一的機構保障。2010年6月，卡梅倫聯(lián)合執(zhí)政政府設立了新的政府集中采購執(zhí)行機構——政府采購署，采購署在全國設立了50多個采購機構，為各部門、各地方采購機構開展采購業(yè)務提供具體指導和協(xié)調。三是有忠誠高效的采購人員隊伍保障。英國政府對采購人員實行資質和能力認定制度。四是有公平公正的采購環(huán)節(jié)保障。英國政府采購實行必須有第三方機構參與的內部評估和由國家審計辦公室負責的雙重評估制度、推動陽光采購、加強供應商監(jiān)管。

二、目前我國政府采購原則與物有所值原則的比較

當前，我國政府采購的核心原則是節(jié)資防腐。與西方國家政府采購所普遍采用的物有所值原則相比，節(jié)資防腐原則與物有所值原則最主要的共同點是注重節(jié)約資金。但兩原則又有明顯不同，主要表現(xiàn)以下三個方面。

一是管理目標不同。我國《政府采購法》第一條明確規(guī)定：為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法。從立法宗旨可以看出，我國現(xiàn)行政府采購法律制度主要圍繞節(jié)資防腐這一原則設計，即節(jié)約資金和預防腐敗，具體條文也是圍繞節(jié)資防腐這一管理目標進行規(guī)定。物有所值原則管理目標重點是控制產品的終身成本，具體體現(xiàn)在最具經濟優(yōu)勢和出價最低兩個方面。從管理目標看，我國政府采購原則更側重于節(jié)約資金與廉潔規(guī)范，往往把節(jié)約多少采購資金、是否存在腐敗違規(guī)行為作為對采購成效好壞的評判標準；物有所值原則更側重于強調資金使用綜合效益和節(jié)約資金方面，把是否最具經濟優(yōu)勢和節(jié)約多少資金作為對采購成效好壞的評判標準。

二是控制重點不同。我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購應遵循“公開透明、公平競爭、公正和誠實信用”的基本原則。從我國《政府采購法》相關規(guī)定不難看出，我國政府采購控制重點是放在政府采購過程控制上。也可以說我國政府采購的節(jié)資防腐目標，其控制重點在采購程序是否規(guī)范。我國政府采購管理明顯強調過程管理，也由此出現(xiàn)了部分采購單位只追求程序合格、過程規(guī)范而忽視采購結果合理的情況。盡管英國等西方發(fā)達國家對政府采購的規(guī)范性要求也很多，但其核心原則只有一條，即物有所值。物有所值原則是對政府采購終極目標的規(guī)定，不僅要考慮商品的性價比，還要考慮運行維護成本和在商品生命周期結束后的處置成本，甚至還要考慮對社會產業(yè)、公平效率的影響等方面。物有所值原則其控制重點是采購結果，而不是采購過程。

三是評價視角不同。從評價視角看，我國政府采購側重從微觀方面對采購資金節(jié)約情況進行評價，物有所值原則側重從宏觀方面對采購資金效益情況進行評價。我國政府采購評價對象是使用財政性資金采購的各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，評價內容主要是單次或預算年度內采購資金節(jié)約情況。從實際情況看，我國很少對政府采購單位采購資金進行社會綜合效益情況評價。實行物有所值采購原則的國家在對采購進行評價時，評價重點在采購資金的綜合效益方面，主要看是否控制了產品的終身成本、是否有利于提高采購資金社會效益，而資金節(jié)約情況居于次要位置。從物有所值原則在確定中標單位時首先考慮是否“最具經濟優(yōu)勢”這一要求也可以看出，實行物有所值采購原則的國家對采購進行評價的最主要方面是采購資金的社會綜合效益。

三、我國政府采購引入物有所值原則的局限性

(一)頂層設計要求與制度保障不足的矛盾。

政府采購實行物有所值原則，除了需要有成熟的供給市場外，還需要有完善的以物有所值為原則的政府采購法律制度體系。我國現(xiàn)行政府采購法律制度主要圍繞節(jié)資防腐目標設計，不是根據(jù)物有所值原則設計。現(xiàn)行采購法規(guī)主要針對采購單位的微觀管理，很少有宏觀方面的要求與規(guī)定。這就導致了我國現(xiàn)行采購法規(guī)不能保障政府采購單位有效執(zhí)行物有所值采購原則。國辦發(fā)文件《政府集中采購目錄及標準》也只是對采購節(jié)能環(huán)保產品做出提示性要求，而不是強制性規(guī)定。

(二)公平效率兼顧與個體利益優(yōu)先的矛盾。

這實際上也是我國政府采購單位內部需求與社會公共需求難以統(tǒng)一的矛盾。實行物有所值原則采購的國家在選擇中標機構時，在不突破物有所值原則底線的情況下，往往會充分考慮社會經濟、環(huán)境價值、商品性價等因素，并允許適當向環(huán)保型、中小型和少數(shù)民族企業(yè)等傾斜，鼓勵打破由大企業(yè)集團獨家提供政府采購商品的壟斷格局，通過市場充分競爭促進社會公平效率。在目前預算體制下，我國政府采購單位在預算總額內首先考慮的主要是滿足本單位需求與節(jié)約資金，很少考慮是否有利中個企業(yè)發(fā)展、是否有利市場培育和充分競爭。

(三)評估監(jiān)督需要與內外實施不足的矛盾。

實行物有所值原則進行政府采購都會對該采購行為進行綜合評估，評估采購是否最具經濟優(yōu)勢和出價最低，而且還會對采購評估工作進行監(jiān)督。如英國政府采購實行項目雙重評估制度，就規(guī)定內部評估必須有第三方私人機構參與，外部評估由國家審計辦公室負責。目前，我國對采購單位的采購活動進行評估監(jiān)督，一般都是由各采購單位內設管理部門或是同系統(tǒng)上級主管部門承擔，專門審計機構很少對采購單位采購情況進行評估監(jiān)督。評估監(jiān)督重點也僅限于是否滿足本單位需求、是否存在腐敗行為、節(jié)約資金情況等方面，很少有最具經濟優(yōu)勢方面的評估監(jiān)督。

(四)政府政策引導與采購自我決策的矛盾。

實行物有所值原則采購能更充分發(fā)揮政府采購的政策引導功能。政府在物有所所值采購原則下通過大客戶的角色影響企業(yè)資本投資、技術創(chuàng)新、標準統(tǒng)一以及人力資源培訓等，引導經濟和社會發(fā)展。在我國，由于一級政府一級財政等行政管理體制影響，在預算總額內，采購什么、采購多少一般都由各級采購單位自行決定，在沒達到規(guī)定限額標準的情況下向誰采購也由采購單位自主組織決定。由此，造成我國政府采購特別是基層政府采購單位分散、次數(shù)多、采購項目要求和標準不一或難以統(tǒng)一，不利于發(fā)揮政府采購的政策引導作用。

四、我國政府采購引入物有所值原則的幾點建議

(一)加強制度建設，完善頂層設計。

以實現(xiàn)物有所值為目標，全面梳理現(xiàn)行政府采購法律制度，認真開展相關制度的修訂完善等建設工作，確保政府采購法規(guī)制度體系與物有所值價值內涵相銜接，并相互協(xié)調統(tǒng)一。首先要在《政府采購法》、《招投標法》等政府采購上層法律中明確采購實行物有所值原則。其次要在政府采購相關條例、規(guī)章制度中按物有所值核心理念修改有關規(guī)定，明確監(jiān)督、評估、機構、人員、信息等方面管理要求，實現(xiàn)物有所值價值內涵涵蓋整個法律制度體系，確保政府采購最具經濟優(yōu)勢和出價最低。第三要加強對政府采購單位在采購時要注重采購資金社會綜合效益等方面的宏觀要求與操作規(guī)定。如強制要求一定金額以上、重要項目采購必須引入第三方評估機構、強制采購節(jié)能環(huán)保產品等。

(二)實行信息公開，加強評估監(jiān)督。

物有所值采購原則將賦予采購方更大的自由裁量權，在無法將權力全部關進制度籠子情況下，采購方有濫用權力的沖動。因此，必須進一步加大政府采購信息公開力度，強化政府采購評估、監(jiān)督、考核機制，實現(xiàn)政府采購重要環(huán)節(jié)或重大事項都納入社會公眾或專門機構監(jiān)督范圍，確保社會公眾或專門機構能有效評估監(jiān)督物有所值原則是否落到實處，預防濫用資金。建議按行政區(qū)劃設立政府采購專門評估監(jiān)督機構或在目前國家審計機構內增設政府采購評估監(jiān)督部門，對限額范圍內的政府采購在合同授予前、合同授予及授予后進行評估監(jiān)督；適時引入第三方評估機構，對政府采購單位的重大采購行為進行全程跟蹤式評估監(jiān)督；加強專門審計機構或政府采購單位內部審計部門審計人員的培訓，增強審計人員判斷采購是否物有所值的能力。

(三)注重政策引導，強化市場培育。

政府部門要及時公布政府采購商品和服務目錄(工程項目根據(jù)核批情況按有關規(guī)定公開信息并采購)，通過大客戶的角色影響企業(yè)資本投資、技術創(chuàng)新以及人力資源培訓等，讓生產商、供應商根據(jù)目錄組織生產銷售。政府部門可邀請市場參與產品或服務的標準制定，定期公開購買商品和服務質量標準，促進供應商、生產商統(tǒng)一服務或商品標準。政府可強制要求政府采購單位向未中標供應商通報招投標結果并說明未中標的原因，避免供應商再犯相同錯誤，提高其參與市場競爭的能力；可適當降低參加政府采購準入門檻，支持更多中小企業(yè)或機構參與競爭；加大獎勵激勵引導力度，對符合國家經濟發(fā)展政策、能提供合適商品和服務的中小企業(yè)適當給予業(yè)務傾斜，促進其較快發(fā)展等。

(四)拓展采購集成，促進信息共享。

按行政區(qū)劃或按行業(yè)種類，分全國、省、地市三級進行聯(lián)合集成采購，集中交易量，以大規(guī)模采購所獲得的折扣實現(xiàn)出價最低，并統(tǒng)籌考慮全國、省、地市的產業(yè)與經濟發(fā)展等需要實現(xiàn)采購最具經濟優(yōu)勢目標。同時，要考慮我國地域遼闊、地區(qū)經濟發(fā)展不平衡、集中采購時間較長等缺點輔之以分散采購。在聯(lián)合集成采購時應以保障行政效率為要求，不能片面集成采購。另外，可依托財政部《政府采購計劃管理系統(tǒng)》構建政府采購信息共享平臺，按區(qū)域、行業(yè)等分類增加系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)抽取、歸集、索引、查詢功能。各采購單位導入系統(tǒng)的采購信息數(shù)據(jù)除包括采購項目名稱、數(shù)量、單價、規(guī)格、供應商名稱、地址、聯(lián)系方式等信息外，還應增加政府采購單位、第三方機構或是專門審計機構評估監(jiān)督情況等內容，以供其他政府采購單位按權限進行信息查詢并參考利用。

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南長沙410005)