縣域城鄉融合難點與對策

2018年2月，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調鄉村振興必須堅持城鄉融合發展。而縣域是實現城鄉融合發展的重要載體與基本空間單元。縣域經濟作為城鄉發展的紐帶，則是實現城鄉融合發展的重要基礎和支撐力量。1978年是我國改革開放元年，當年城鎮化率僅為17.92%。2017年我國戶籍人口城鎮化率則為42.35%，常住人口城鎮化率則為58.52%。在新時代大力推進鄉村振興背景下，城鄉相互聯動將更加密切，縣域經濟無疑更加具有城鄉融合的特征。當然，促進城鄉融合也是推動縣域經濟高質量發展的重要抓手。

一、改革開放以來城鄉關系演變

在實踐中，國外城鄉關系演變過程一般分為城鄉依存、城鄉分離和城鄉融合。改革開放以來，我國城鄉關系的政策理念演變歷程則分為城鄉失衡——城鄉統籌——城鄉一體——城鄉融合。

(一)城鄉失衡

改革開放前，我國實行“重工抑農”的工業化戰略、“重城輕鄉”的城鎮化戰略，以及城鄉分割的社會管理體制，致使城鄉二元結構逐步固化。改革開放后，我國開始逐步從計劃經濟向市場經濟轉型，城鄉關系開始由政府管制向市場調節轉變。家庭聯產承包責任制，以及鄉鎮企業異軍突起，激活了農村強勁的發展動力。雖然城鄉隔離狀態在一定程度上被打破，但城鄉二元經濟結構特征依然凸顯，農業支持工業、鄉村支持城市的發展格局并未發生根本性改變。依舊是以農業的發展替代農村的發展，鄉村的獨特價值并未引起足夠的重視。當然，財政資金還是投資在有限的農田水利等生產設施上，對鄉村的生活設施投資近乎空白。城鄉差距曾在20世紀80年代前期短時期內呈現縮小的趨勢，但隨后城鄉關系進一步呈現失衡態勢，農村要素向城市單向流動更加突出，城鄉差距急劇擴大。

(二)城鄉統籌

2002年11月，十六大提出統籌城鄉經濟社會發展的理念。2003年10月，十六屆三中全會再次提出“統籌城鄉發展”。2007年10月，十七大又提出統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設。2008年10月，十七屆三中全會系統提出“五個統籌”戰略部署，內容涵蓋城鄉土地利用與規劃、產業發展、基礎設施建設與公共服務、勞動就業、社會管理等主要方面。城鄉統籌旨在打破城鄉“汲取型”關系，通過政府不斷減輕農民的負擔，持續增加對農業的投入，基本實現了對農民由“取”向“予”的重大轉折。同時，推進征地制度、戶籍制度等改革步伐，發展理念上也注重兼顧農村教育、衛生、文化等社會事業的不斷改善。但城鄉統籌在一定程度上還是城鄉被統籌，市場力量和地位有所弱化，側重于政府進行要素資源配置，城和鄉均處于被動和服從地位。在發展核心理念上，鄉村發展是為城市服務，農業發展是為工業服務并未得到根本扭轉。

(三)城鄉一體

2012年11月，十八大提出推動城鄉發展一體化，并把“城鄉發展一體化”確立為破解“三農問題”的根本途徑。全面推進新型城鎮化建設，大力開展新農村建設，致力于城鄉經濟社會發展一體化。但在實踐探索中，一些地方政府靠單純的城鎮化實現“去農村化”的做法，其實是不符合國情的。城鄉一體化不是城鄉同樣化，城鎮化建設肯定也不是消滅鄉村，鄉村不應該是微縮版的城市。城鄉是血脈相融、地域相連的有機整體，關系定位應為相互支撐、相互促進、相得益彰。

(四)城鄉融合

2017年10月，十九大首次提出“城鄉融合”，體現了發展觀念上的重大轉變和發展思路上的重大調整。2018年2月，中央一號文件提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。當前，亟待對鄉村本真性進行再認識，立足城鄉關系的理論應然與發展結合，重新審視鄉村生態價值、文化價值。城鄉發展主體均需得到尊重，通過城鄉融合構建相互依存、互促共榮的命運共同體。當然，城鄉融合更多地體現了市場機制的作用，強調城鄉地位平等，城鄉要素互動，城鄉空間共融，進而構建新型工農城鄉關系，最終實現由城鄉二元向城鄉融合發展轉變。

二、縣域城鄉融合發展主要難點

我國現已經進入新時代的改革開放，城鄉融合無疑將助推鄉村振興以及深層次破解“三農”問題。但縣域城鄉融合發展仍然存在諸多難點問題亟待解決。

(一)鄉村發展不充分，城鄉發展不平衡

長期以來，農村基礎設施落后與公共服務供給不足共存。鄉村文化、教育、衛生等遠遠滯后于城市。“城市建設的像歐洲，農村發展的像非洲”現象在不同程度上是存在的。農產品增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷等矛盾亟待破解。農耕文明衰敗、鄉賢文化缺失、社區治理不足等因素制約了鄉村振興與城鄉融合。盡管農村居民收入增長率已連續8年高于城鎮居民，但城鄉居民收入差距到2017已擴大到22964元。另一方面，2017年末我國農村貧困人口比2016年末減1289萬人，減貧成就舉世矚目，但農村貧困人口仍有3046萬人。2016年全國居民收入基尼系數為0.465，2017年仍然是超過0.4的“警戒線”。

(二)要素資源單向流動，產業城強鄉弱

城市對鄉村的虹吸效應明顯，鄉村發展面臨著要素資源凈流出的嚴峻現實，人才、資金、技術等嚴重不足。一些鄉村逐步走向衰落，“農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化”的“新三農”問題日益凸顯。GDP至上，不注重質量效益，地方政府“公司化”考核，造成“只統地不統人”，失地農民配套社會保障、公共服務等滯后。長期以來，要素資源由農村流向城市和工業，尤其是人口的過度流失，導致城鄉發展失衡，鄉村嚴重“失血”“貧血”，成為當前城鄉融合發展的主要瓶頸。鄉村大量年輕人到城鎮打工，2017年我國外出農民工為17185萬人，“386199部隊”(婦女、兒童、老人)成為農村主要留守人員，整個農村勞動力結構畸形問題突出，使得鄉村活力越來越小。另外，相當一部分縣域鄉村產業突出問題是基礎薄弱，特色性不強，成長性不足。

(三)城鄉二元體制，重城輕鄉觀念根深蒂固

在實踐中，“以城市為主”，“以城市統籌農村”的觀念根深蒂固。城鄉分治，重城輕鄉、重工輕農的思維慣性和政策導向，致使公共產品供給制度改革滯后，鄉村基本民生問題比較突出。在一些鄉村污水和垃圾處理等環境問題亟待解決。農業發展方式粗放，農村生態環境退化。農村部分宅基地空廢嚴重，土地利用格局散亂無序。土地要素市場尚不完善，相對于城市居民，長期以來農民對土地的權利一直處于弱勢地位。另外，城鄉產業發展各成一體，產業鏈條無法有效對接。城鄉要素資源流動的藩籬仍未完全拆除，工業反哺農業、城市支持農村、要素資源市場化配置的體制機制均尚未有效建立。

三、縣域城鄉融合發展對策建議

縣域經濟是一種典型的城鄉融合的經濟形態。當前，立足城鄉關系的理論應然與發展實然，重新審視鄉村價值，重塑城鄉關系，并通過城鄉融合發展實現鄉村振興。

(一)加強城鄉基礎設施互聯互通，加快公共服務均等化

破除城鄉二元體制，強化城鄉基礎設施銜接互補，推進城鄉交通、水電氣等公共基礎設施融合對接，實現城鄉聯網、城鄉共享。逐步實現城鄉教育、醫療、衛生等公共服務均等化。同時推進鄉村“廁所革命”，以及畜禽養殖廢棄物處理和資源化。對于縣域城鄉社會融合，可按照“鄉村(社區)幼兒園——中心(特色)鎮小學——縣(市)中學”和“鄉村(社區)衛生所——中心(特色)鎮衛生院——縣(市)醫院”的教育和醫療衛生資源配置模式。另外，德國“城鄉等值”戰略具有很強借鑒價值。城鄉等值，即人們無論在城市或鄉村，享受相當的公共服務水平。德國實施城鄉等值戰略，年輕人還是流向城市，但鄉村吸引了大量城市退休的老人養老，實現了“人”的城鄉互動。當然，鄉村規劃需因地制宜，充分體現地域和村落特色，兼具濃厚的鄉愁村韻。即在保持農村、山村、漁村、牧區等不同文化和風情基礎上，注重優化鄉村功能布局，提升鄉村居住品質與生活質量。最終構建新型城鄉形態，實現鄉村高質量發展。

(二)健全城鄉融合支持政策，促進要素雙向流動

消除有關政策障礙，通過公共財政、價格杠桿等手段，暢通智力、技術、管理下鄉通道。在破解城市資源要素進入農村的體制機制障礙的同時，大力發展農村第三產業，為城市資源要素進入農村營造良好的外部環境。城鄉融合的發展過程是要素資源在城鄉之間的大流動、大整合的過程。改變過去要素資源由鄉村向城市單向流動局面，實現城鄉要素雙向流動。另外，打破城鄉土地的“雙軌制”，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。同時，建立健全以要素流動促進產業融合、以產業融合引致要素流動的城鄉融合機制。另外，鼓勵農民工返鄉創業。在地方實踐中，河南虞城全縣120萬人口，曾多達30萬人在外務工，是典型的勞務輸出大縣。但2015—2017年，虞城通過實施“鳳還巢”工程，構建農民工返鄉創業全鏈條扶持政策，將返鄉創業人員納入招商引資范圍。共吸引10萬“城歸”回鄉發展，共創辦企業8458家，并帶動就業5萬余人。

(三)實施多點多極縣域發展戰略，支持特色村鎮建設

縣域經濟是一種塊狀特色經濟，主要是依托重點鎮培育縣域增長極。城鄉融合要求在縣域空間上由單極發展向多點多極發展戰略轉變。其中的經濟支撐點即是“村”，而所謂的經濟增長極就是“鎮”。因為鄉村產業發展到一定程度后，生產要素在某一地域集聚，從而形成各具特色、分工協作的塊狀經濟。其中，小城鎮聯接城鄉、亦城亦鄉，是城鄉融合無可替代的平臺，具有獨特的天然優勢。在頂層設計方面，突出發展交通方便、設施配套、環境優美、特色鮮明的小城鎮。同時增強小城鎮的輻射帶動能力，使其逐步成為城鄉產業融合發展的集聚地。鼓勵人口向小城鎮集中，促進城鄉融合。對貧困地區來講，在2020年之前的鄉村振興核心還是打好精準脫貧攻堅戰。通過實施多點多極縣域發展戰略，支持特色村鎮建設，逐步打破城鄉功能區域分割形態，在縣域構建以主城區、重點鎮、新型社區與傳統村落為主要節點的城鄉融合新格局。

(四)推進城鄉產業深度融合，培育鄉村振興內生動能

建立以工促農、以城帶鄉、以企幫村的城鄉產業深度融合機制。打造城鄉分工合理、功能互補、梯度布局的產業新格局，著力增強鄉村自我“造血”功能。實行縣域城鄉區域化布局、專業化生產、規模化建設、系列化加工、社會化服務，實現城鄉產業由延伸型、互補型融合到整合重組融合的轉型升級。此外，通過打造區域公用品牌，開展農超對接、農社對接，幫助小農戶對接大市場。還可以借鑒日本的“造村運動”、德國的“村莊更新”，以及韓國的“新村運動”，發展鄉村共享經濟、創意農業、特色文化產業等。通過推進城鄉產業深度融合，助力鄉村振興，并培育鄉村振興內生動能。在地方探索方面，河南商水自2012年開始大力發展主要由留守婦女參與的“巧媳婦工程”，該工程以手工加工產業為主。經過2012-2017近五年的發展，已覆蓋漁網編織、針織紡織、草編塑編等20多個產業領域，穩定從業人數在11萬人以上，人均年收入增收1.2萬元。

(鄭州工業應用技術學院商學院，河南鄭州451150)