中部三四線城市點狀金融風險的表現與防控
——來自岳陽市的調查與思考

湖南地處我國中部腹地，三四線城市眾多，既是沿海經濟發達地區資金技術向西部內陸轉移的橋梁紐帶，同時也具有人口密集、資源豐富、經濟基礎不強、金融意識不高等特點，點狀金融風險時有發生。岳陽作為具有我國中部有代表性的三四線地級市，區域性金融風險有哪些表現？成因是什么？如何防范？帶著這些思考，岳陽市人民銀行立足風險監測，結合現場核查，開展了調研。調研認為：目前，區域性金融風險仍呈點狀暴露并散發的狀態，成因復雜，呼吁綜合防治。

一、岳陽市金融風險點狀表現形式

總體看，岳陽市金融形勢是好的，但和全國一樣，當前和今后一個時期全市金融領域尚處在風險易發高發期，在多重因素壓力下，風險點多面廣。

(一)銀行業金融機構資產質量下滑。不良貸款上升，侵蝕著銀行業資本金和風險抵御能力。從總量看，不良貸款居高難下。2017年12月末，全市銀行業不良貸款率3.63%，高于全省平均水平1.97%。從趨勢看，信貸資產質量向下遷徙，長期的信貸風險仍在積累。轄內各貸款總體向下遷徙率12.65%，關注類貸款遷徙率79.5%。銀行機構被迫采取貸款展期、“借新還舊”甚至“借貸還息”，以時間換空間，等待經濟形勢好轉，導致隱性不良貸款的規模遠超過賬面體現。從機構看，地方法人金融機構尤為突出。地方法人金融機構中，4家村鎮銀行經營穩健謹慎，各項監管指標均達標。農村商業銀行不良貸款快速反彈，12月末，全市農信系統不良貸款占比9.57%，同比上升5.12個百分點。

(二)房價熱可能引發“明斯基”時刻。房地產信貸增長迅猛，2017年12月末，全市銀行機構房地產貸款余額309.18億元，同比增長53.22%，其中個人住房貸款余額212.78億元，同比增長45.60%。房價增長幅度大，據岳陽市新建商品房網上的備案系統數據顯示，2017年住房成交均價漲幅達52.43%。目前，中心城區基本無房地產庫存，開始大面積出現一房難求的市場旺銷態勢。房價的快速上升，在增加政府土地收入的同時，負面效應也逐步顯現：一是加大了后段棚改拆遷難度。棚改住戶普遍要求提高補償標準，與政府僵持不下，導致拆遷困難，且增加了棚改的成本。同時進一步加劇了住房供應緊張的局面，可能推升房價繼續上漲。二是造成資金占用和沉淀。由于部分棚改和基建項目難以協調推進，到位資金無法使用，導致大量資金沉淀銀行賬戶，降低了資金使用效率，也虛增了企業活期存款。三是增加房地產領域的風險。本地中小房地產企業民間融資風險增加。在市場形勢大好的情況下，部分資金實力不足的開發商可能涉足高成本融資。

(三)政府性融資債務隱性風險顯現。一是整體負債率較高。在未考慮隱性債務情況下，根據政府債務系統數據，2017年末，岳陽市政府性債務余額為502億元，其中政府負有償還責任的債務424億元、負有擔保責任的債務7億元、負有救助責任的債務71億元，處于黃色預警區域。二是流動性風險較大。受財政部87號文影響，各銀行基本上暫停了除棚改和異地扶貧搬遷外的所有政府購買服務類貸款，這對已開工或部分開工的項目產生較大影響。為保證已開工項目不淪為爛尾工程，部分政府融資平臺通過申請流動資金貸款的方式補充項目建設資金，但后續能否繼續融資存在很大不確定性，存在較大的流動風險。三是地方債務透明度低，金融機構往往難以掌握地方政府財政收支的重要信息，無法監控政府融資平臺跨銀行的資金流向，部分債務還款來源不清晰，風險難以量化。

(四)融資性擔保公司代償率高抗風險能力弱。12月末，岳陽市共有9家融資性擔保公司，在保余額7.65億元，虧損111.1萬元。代償風險持續上升，資本金較低，擔保效能下降，風險抵補能力較弱，不利于行業長期健康運營。主要表現在：一是代償率偏高。12月末，全市融資性擔保公司擔保代償余額1.31億元，較年初增加0.28億，代償率高達17.12%，導致全市3家機構暫停業務，只有6家公司正常營業。二是規模總體偏小。全市9家融資性擔保公司注冊資本金共為7.21億，平均注冊資本金為8011萬元。因其資本規模小，抗風險能力低。

(五)小貸公司面臨困境凸顯。12月末，轄內小額貸款公司共19家，其中7家公司基本處于停業狀態，只收不貸。貸款余額17.56億元，其中次級類占5.3%；可疑類占3.29%；損失類占33.62%。虧損772.4萬元。小貸公司面臨困境主要體現在：一是運營資本壓力較大。銀行提供融資的意愿較低、融資能力低、資本積累緩慢、不良貸款高發及資本運營效率低。二是信用風險管理能力弱。貸前、貸中、貸后流程薄弱、抵押物少，管理薄弱等。三是行業競爭激烈。競爭主要來自于銀行業務渠道下沉、P2P網貸平臺的發展等。

二、成因分析

(一)社會融資總規模寬裕與實體經濟融資不足的矛盾。

從全國來看，近些年來，社會融資總規模以二位數、遠高于經濟增速的規模增長。從岳陽來看，2017年新增社會融資規模達389.3億元，其中貸款達294.5億元，社會融資規模與GDP之比為12.02%。總體判斷，金融供應總量是比較充足的。最大的問題是結構失衡，傳統金融對實體經濟供血不足。面臨融資困境的主要是中小企業。中小企業是我國經濟的重要組成部分，在促進就業、稅收貢獻等方面有著突出貢獻。當前，作為三、四線城市，傳統行業依然面臨生存難、轉型難的困境，而新興經濟在經濟中所占份額較小，尚未形成有力的經濟增長點，銀行受此影響，也面臨業務結構轉型困難的問題。同時，信貸投放過份集中于基礎設施和棚改領域，對實體經濟支持力度偏弱。

(二)去庫存與房源供給相對不足的矛盾。

從國家層面來看，去庫存包括盤活住房存量。而對于三、四線城市來說，這不是房地產領域的主要矛盾。房價上漲過快主要原因是臨時性供需結構矛盾。需求方面：岳陽組織實施了規模龐大的棚改計劃并采用貨幣化安置政策，增加了購房剛性需求。2017年國家下達岳陽市城市棚戶區改造任務37878戶，其中貨幣安置37279戶，貨幣化安置率達98.4%，同比提高30個百分點。加之，農民進城、鼓勵“二胎”政策等，增加了剛性需求。供給方面：棚改項目規劃滯后，中心城區新開工項目下降，房源供給不足。據房產部門反映，岳陽棚改項目的開發建設未能同步規劃，未能及時供地，拆與建出現了較大的時間差，造成住房市場出現臨時性供應不足，推動房價上漲。同時，從市控違辦了解到，近年來岳陽市中心城區加大控違拆違力度，集中整治城中村規劃建設，無資質黑開發得到有效遏制，近兩年幾乎沒有新增小產權房進入市場，違規住房供給大幅減少。

(三)地方政府的事權與財權不對等的矛盾。

穩增長周期下地方政府債務上升存在必然性。由于GDP是對地方政績考核的重要指標，所以地方政府承擔了很多經濟建設的責任。然而，地方政府卻沒有相應獨立的財權，行使事權存在資金缺口，沒有合理的融資渠道，從而不得不另覓途徑。同時，由于預算軟約束、監管不到位，對地方政府的舉債意愿缺乏法律和制度的約束，促使地方政府的舉債意愿不斷擴張。地方政府舉債和擔保的門檻較低，對債務能不能還、如何償還欠缺長遠考慮。現有對地方政府的考核機制易誘發官員的短視行為，即在自己任內為了追求政績，大量舉債建設，對任后財政償還考慮較少。

(四)市場自由化發展與金融監管滯后矛盾。

長期以來，民間借貸作為一種融資手段彌補了正規金融的缺陷，對我國經濟的發展做出了突出的貢獻。但是我國一直缺乏專門的法律法規、專業的機構對其進行監管，民間融資給我國金融市場帶來了巨大金融風險。分析當下的民間融資，有三個最顯著的特點：一是互聯網企業各類投資管理公司等非金融企業開展借貸業務十分活躍。互聯網理財產品發展迅速，具有門檻低、期限短、收益高、融資快等特點。這對于監管部門是一個巨大的挑戰。二是對于非金融機構的融資管理規則的不統一。對于非金融機構融資業務，或沒有制定，或制定了不同的監管規則。規則的不一致，導致水往低處流的效應，就是哪兒管理最松，就從事哪種業務，這就是通常所說的套利行為。四是監管協調機制不完善問題突出。統計數據和基礎設施尚未集中統一，加大了系統性風險研判難度。中央和地方金融監管職能不清晰，一些金融活動游離在金融監管之外。

(五)中小法人金融機構粗放經營慣性與金融業高風險特征的矛盾。

長期以來經濟高增長帶動信貸高投放、以信貸高投放促進經濟高增長的外部經營環境漸行漸遠，對金融機構，尤其是中小法人機構產生深遠影響。近年來，地方中小法人機構數量出現突破性增長，縣域金融競爭加劇。但粗放經營的慣性作法難以有大的改觀。

中小法人機構主要存在以下問題：一是體制機制尚不完善。不論是農信社還是農商行，改革尚未取得實質性進展。“三會一層”仍然只是機構架構，各階層真正獨立履職尚待時日，經營行為依賴于高層偏好，股東越位、缺位現象較普遍。二是風險防控壓力大。農村中小金融機構歷史包袱較重，為完成改制，一些機構采取多種方式掩蓋不良貸款，導致改制后不良貸款迅速反彈，還存在以貸養貸或過橋資金支持續貸、以貸養息或催收部分利息、調整結息頻率等問題。三是轉型升級動力不足。由于體制等方面原因，發展戰略、風險文化和激勵機制扭曲仍然存在，競爭意識不濃，創新能力不夠。

三、 政策建議

(一)回歸本源，增強金融服務實體經濟的能力。

為實體經濟發展創造良好貨幣金融環境。堅持以加快供給側改革為主線，以解決融資難融資貴問題為抓手，回歸金融服務實體經濟本源。金融業要專注主業，注重發展普惠金融、科技金融和綠色金融，引導更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。強化金融機構防范風險主體責任。

(二)改善社會融資結構，建立多元化融資體系。

在社會融資需求大，而融資渠道單一；收入增長較快，投資渠道狹窄的情況下，要“開正門，堵歪門”。“正門”不通，就會出現許多“歪門”。因此，要通過深化金融改革，補齊金融服務短板，建立多元化融資體系。要積極有序發展股權融資，穩步提高直接融資比重。要拓展多層次、多元化、互補型股權融資渠道。加強對中小投資者權益的保護，完善市場化并購重組機制。積極發展債券市場，擴大債券融資規模，豐富債券市場品種。深化市場互聯互通，完善金融基礎設施。

(三)加強監督管理，重建維護區域金融穩定的保障機制。

一是中央監管部門要統籌協調。要在國務院金融穩定發展委員會的統籌下，進行統一監管指導，制定統一的金融市場和金融業務監管規則，對地方金融監管有效監督，糾偏問責。統籌政策力度和節奏，防止疊加共振。二是地方要負責地方金融機構風險防范處置，維護屬地金融穩定。堅持金融是特許經營行業，不得無證經營或超范圍經營。按照“誰審批，誰負責”的原則，進一步明確地方政府的管理職責。三是要加強中央金融監管部門與地方金融監管部門間的協調。充分實現信息共享、監管協作和風險處置協商，防止民間金融風險向正規金融體系蔓延。

(四)尊重市場規律，不斷優化金融生態環境。

一方面，要大力改善地方金融生態環境，發揮市場在進入資源配置中的決定性作用。尊重市場規律，改變銀行應服務地方經濟指標增長的思維模式，才能搞活經濟。另一方面，引導金融機構有序創新。正確處理加強監管與鼓勵金融機構良性創新的關系。尤其是鼓勵傳統金融機構的創新。著眼于未來發展，許多制約金融服務效率提升的障礙和問題，還需要通過創新來破解。因此在監管政策執行過程中，需要注意防范對銀行創新活動的誤傷，保護銀行創新的動力。

(中國人民銀行岳陽市中心支行，湖南岳陽414000)