外匯管理績效審計的發展現狀和建議

近幾年，受外匯管理理念和方式“五個轉變”及各項外匯管理改革影響，外匯管理方式由事前審批向事中事后監管轉變，風險水平提升，傳統內控監督方式難以適應新形勢的要求。在“防風險、推改革”背景下，外匯管理部門深刻認識到內部審計工作轉型的必要性。在內部審計轉型中，績效審計因其先進的審計理念和作用受到更多推崇，越來越多的外匯管理分支局進行了績效審計方面的嘗試和探索，積累了寶貴的經驗。從外匯管理績效審計發展情況看，仍存在較多制約因素，需要進行思考和解決，以促進外匯管理績效審計更好的發展。

一、 外匯管理績效審計發展現狀

(一)存在合規性與績效審計的矛盾認識

績效審計主要是針對經濟性、效率性、效果性的檢查。在將績效審計應用于外匯管理內部審計的最初探索中，工作人員自然而然認為績效審計是完全區別于合規性審計的，二者是截然不同的、對立的，發展績效審計需要徹底轉變審計觀念，拋棄合規性檢查，在形式上依照國外績效審計的方式、方法開展內部審計。在審計實踐中，內部審計人員卻發現，即使開展外匯管理績效審計，對被審計外匯管理部門的活動進行經濟性、效率性、效果性的評價，因外匯管理執法和監管的特定職能，合規性依然是內部審計不得不關注的重要方面。不能回避合規性檢查，令人覺得外匯管理績效審計難以“脫胎換骨”。因此，外匯管理績效審計與合規性審計的關系存在較大爭論，尚未真正捋順二者關系。

(二) 外匯管理績效審計增值效應較小

績效審計的目標是實現改進。同樣，外匯管理績效審計更高層次的作用是實現組織價值增值。從已開展的外匯管理績效審計來看，現階段績效審計最關注評價指標的設計是否科學、全面。因地域發展的不均衡，外匯管理分支局之間的管理活動也存在較大差異，較難設計統一適用的審計指標，使績效審計缺乏較為一致的評價標準，難以進行跨區域的橫向比較，限制了績效審計結果的應用范圍。另外，在審計實務中，審計人員根據審計方案和指標，獲取審計證據，對各項審計指標進行打分，從而對被審計單位各項管理活動的經濟性、效率性和效果性給出評價，是當前外匯管理績效審計較為流程化的做法。這種做法下，審計人員往往局限于查錯糾弊，側重于審計的微觀層面，強調了績效審計中的“評價”環節，缺乏從更高層次、更加宏觀的視角審視被審計單位外匯管理活動，一定程度上忽略了績效審計的最終目標，即實現改進，對審計結論和報告中改進外匯管理活動的增值建議側重較少，未能最大限度發揮績效審計作為增值型內部審計增加組織價值的作用。

(三)專業型外匯管理績效審計人才匱乏

各國績效審計經驗表明，績效審計人員個人素質相當重要，必須擁有對相關活動進行檢查和調查的能力，以及影響和改進績效的能力。由于外匯管理的專業性，外匯管理績效審計對審計人員存在更高要求，不僅需要具有專業的內部審計知識，還需對外匯管理的各項業務知識具有較為全面的了解，才能從一定高度審視外匯管理績效審計的全過程，采取更加符合實際的績效審計導向，設計更加科學的績效審計評價指標，對審計程序和方法做出更加合理的安排，形成更加有價值的審計報告。現階段，外匯管理績效審計人員多為部門兼職人員，非專業審計人員，缺少專業、系統的審計知識，對外匯管理業務亦缺少全面詳細的了解。因此，在外匯管理績效審計實務中，探索內容多為涉及外匯管理工作的某一項內容開展績效審計，如貨物貿易外匯管理績效審計。在現行外匯管理內部審計制度中，對外匯管理分支局的內部審計頻率不高。在多年一次的內部審計中，單項業務審計遠不能滿足對被審計外匯管理分支局績效情況全面掌握和實現改進的需求。外匯管理績效審計尚缺乏具有較高審計專業知識和覆蓋全局業務知識的高素質審計團隊，來實現績效審計發展的重大突破。

(四)尚未充分利用外匯管理信息技術優勢

隨著技術的不斷進步，外匯管理非現場監管水平越來越高，多數業務辦理、外匯執法、非現場監管等均通過信息系統完成，如貨物貿易外匯業務監測系統、外匯案件管理信息系統等。外匯管理的大部分活動均體現在各類信息系統內，通過這些信息系統的系統顯示內容和后臺操作日志，即可更直觀、全面的了解外匯管理分支局的管理活動。依托外匯管理信息系統，內審部門評價被審計對象的管理活動將更加便捷、準確、高效。因外匯管理系統較多，涉及系統應用權限、數據保密、部門間的協調等諸多問題，在外匯管理績效審計中，外匯管理信息技術優勢未得到充分發揮。

二、 相關建議

(一)轉變觀念，正確認識合規性和績效審計的關系

雖然國際上認為政府審計分為合規性審計和績效審計，并不意味著績效審計完全與合規性完全絕緣，只是績效審計所關注的不再僅僅是合規性問題，而是分三個更加具體的方面對審計對象進行審計，即經濟性、效率性和效果性。在以上三個方面中，本身已蘊含了合規性要求。微觀合規作為外匯管理的基本目標，合規性檢查也理應成為績效審計的內容之一。在涉及合規性的有些方面，沒有合規，便沒有經濟性、效率性和效果性，如超出權限為涉外主體辦理內保外貸業務，被審計對象辦理的此類業務越多，則不能給出經濟性、效率性和效果性的高評價，相反應是較低的評價，由于和政策要求相悖，被審計單位所進行的此類活動便無經濟性可言，更談不上效率性，甚至效果性可能是與外匯管理目標背離的。可見，在外匯管理績效審計中，經濟性、效率性和效果性本身已包含合規性要求，在審計實務中，需要將合規性有機的融入到各項績效審計指標內，才能使績效審計更加科學、完善，適應外匯管理績效審計的實際發展要求。

(二)出臺相關指南，指導外匯管理績效審計發展

針對目前各地外匯管理績效審計缺少統一標準、過于流程化、審計報告建議價值不高等情況，國家外匯管理局可根據外匯管理績效審計的實踐經驗，組織研究編寫外匯管理績效審計實務指南，明確和傳導外匯管理績效審計的基礎理念，指導外匯管理分支局如何開展績效審計，如是以問題導向還是以結果為導向，對審計結論和報告作出質量要求等。同時，在指南中，應綜合考慮地域差異，對相近發展水平的分支局進行劃分，制定相對統一的評價指標和標準，便于對績效審計結果進行評價，對管理活動提出建議實現改進，提高內部審計增值作用。

(三)注重培養，保障外匯管理績效審計人力資源

一是在外匯管理系統內開展調查統計，對審計人員情況進行全面摸排了解，統計審計人員各自特長和欠缺之處，便于有針對性的開展培訓和技能培養。二是通過業務競賽等方式，篩選精通外匯管理業務的工作人員，吸收到外匯管理績效審計團隊中。三是建立外匯管理績效審計人才庫。將外匯管理系統內審計專業知識過硬和外匯管理業務知識精通的人員納入人才庫，進行有計劃的培養，將人才庫成員塑造為外匯管理績效審計復合型人才，實現人力資源基礎保障。四是挖掘外匯管理績效審計權威人才。在外匯管理績效審計發展中，挖掘績效審計專業素養高、外匯管理業務面廣又具有創新和實干能力的精英人才，予以著重培養，由精英人才帶領人才庫成員實現外匯績效審計更高層次的探索和發展。

(四) 積極探索非現場審計，提高外匯管理績效審計效率

依托外匯管理各項業務系統，充分利用外匯管理非現場監管的各項信息技術，大膽嘗試創新，探索外匯管理績效審計的非現場審計等。根據外匯管理信息系統管理辦法，為內部審計人員在審計期間賦予相應的系統查詢和日志調閱權限，制定相應的內部審計系統應用管理辦法，在規范管理的同時，便利審計人員充分利用外匯管理信息系統，獲取審計資源，高效開展績效審計，且審計內容在全國具有較強的可比性，易于制定統一標準，推動外匯管理績效審計在全國范圍順利開展。

(中國人民銀行周口市中心支行，河南周口466000)