推進內(nèi)部審計在基層央行風(fēng)險管理中發(fā)揮作用的思考

隨著市場經(jīng)濟和全球經(jīng)濟一體化的深入發(fā)展，美國三里島核電站爆炸、印度博帕爾毒氣泄漏、烏克蘭切爾諾貝利核泄漏等國內(nèi)外大型組織重大安全事故的發(fā)生，促使組織形成全面風(fēng)險管理機制并逐步深化。人民銀行作為中央銀行，是現(xiàn)代金融體系的前沿和核心，既有銀行業(yè)的風(fēng)險屬性，又兼有政府公共部門的管理責(zé)任。為促進自身更好地履行法定職責(zé)、保障資金安全、維護良好金融環(huán)境，在強化自身風(fēng)險管理方面進行了深入地探索，取得了一定的成效。筆者對人民銀行德州市中心支行(以下簡稱德州中支)內(nèi)部審計部門在基層央行風(fēng)險管理中的作用進行了調(diào)查，結(jié)合多年內(nèi)部審計工作實踐，探討了影響內(nèi)部審計在組織風(fēng)險管理中發(fā)揮作用的制約因素，提出了有效促進組織風(fēng)險管理的對策和建議。

一、內(nèi)部審計部門在基層央行組織風(fēng)險管理中的作用

在現(xiàn)有環(huán)境下，基層央行內(nèi)部審計部門在風(fēng)險管理中主要發(fā)揮了監(jiān)督、評價、咨詢與服務(wù)職能，作為監(jiān)督者，通過審計保障現(xiàn)有風(fēng)險管理措施的落實；作為評價者，對組織風(fēng)險管理狀況進行客觀評價，促進組織持續(xù)改善風(fēng)險管理；作為咨詢者，參與各項內(nèi)部管理活動并提供咨詢服務(wù)。

(一)以監(jiān)督為基礎(chǔ)，發(fā)揮內(nèi)部審計的風(fēng)險防控職能

自2008年人民銀行系統(tǒng)實施內(nèi)審轉(zhuǎn)型以來，德州中支內(nèi)部審計部門對中支機關(guān)職能部門及所轄縣支行開展了95項審計，其中：領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計及離任審計43項、業(yè)務(wù)專項審計43項，風(fēng)險管理審計1項、內(nèi)控審計8項，審計發(fā)現(xiàn)各類風(fēng)險隱患482個，提出建議270條。通過開展領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計和離任審計，掌握被查單位、部門管理層在重大事項決策等方面的風(fēng)險及應(yīng)對情況；通過開展存款準(zhǔn)備金、經(jīng)理國庫、扶貧再貸款等以人民銀行法定職責(zé)為主要內(nèi)容的業(yè)務(wù)專項審計，掌握基層央行各職能部門的履職風(fēng)險以及業(yè)務(wù)管理的充分性、國家資金的安全性；通過開展貨幣發(fā)行等內(nèi)控審計，掌握被查單位、部門內(nèi)部管理風(fēng)險防控情況。通過開展各類審計，對組織現(xiàn)有風(fēng)險管理措施的充分性和有效性進行了評估，對剩余風(fēng)險提出防控建議。

(二)以風(fēng)險評價為途徑，促組織風(fēng)險管理持續(xù)改善

一是開展中心支行層級的風(fēng)險評估。為促進組織持續(xù)改善風(fēng)險管理，德州中支探索開展了機關(guān)職能部門風(fēng)險評估，評估領(lǐng)域涵蓋職能部門的24項職能、93項業(yè)務(wù)領(lǐng)域，評估了人民銀行中心支行層面固有風(fēng)險的有效性，對剩余風(fēng)險進行了調(diào)整，建立了覆蓋全業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險評估基期數(shù)據(jù)庫。通過評估，共識別出風(fēng)險事件930項，涉及法津風(fēng)險、操作風(fēng)險、信用風(fēng)險、聲譽風(fēng)險等4類風(fēng)險。評估結(jié)束后，內(nèi)部審計部門從制度、機制等方面進行風(fēng)險評價，并通過綜合分析、風(fēng)險警示等多種渠道向管理層及職能部門提出了風(fēng)險警示以及防控建議；二是探索開展縣支行風(fēng)險管理審計。德州中支對轄區(qū)XX縣支行探索開展了風(fēng)險管理審計，建立了風(fēng)險評估模型；根據(jù)風(fēng)險等級及影響程度，對可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險、聲譽風(fēng)險等，分門別類地制定了可審計對象清單，共梳理縣支行4個部門、23項職能、75個專業(yè)領(lǐng)域的476個風(fēng)險點。通過現(xiàn)場符合性測試，綜合評價了被查單位的風(fēng)險管控狀況，督促被查單位完善了5項操作流程以及各部門的年終考核標(biāo)準(zhǔn)，使管理層發(fā)現(xiàn)和了解了日常工作中被忽視的風(fēng)險信息，初步實現(xiàn)了“風(fēng)險引導(dǎo)審計，審計關(guān)注風(fēng)險”。

(三)以服務(wù)為目標(biāo)，發(fā)揮咨詢服務(wù)職能

目前，內(nèi)部審計部門積極持續(xù)地參與了中心支行組織的各項內(nèi)部管理活動監(jiān)督，并從內(nèi)部審計的視角提供政策性和程序性方面的咨詢服務(wù)。一是管理過程監(jiān)督。參與中心支行大宗物品采購管理，主要就其招投標(biāo)、質(zhì)量和價格、合同簽訂及執(zhí)行等環(huán)節(jié)及時向管理層及相關(guān)部門提供咨詢服務(wù)。二是定期監(jiān)督保障。參與行長、分管行長定期查庫工作、分管行長季度監(jiān)督檢查會計及國庫業(yè)務(wù)、工會經(jīng)費審查、評優(yōu)評先審查等業(yè)務(wù)監(jiān)督，為管理層、相關(guān)部門提供程序性、制度性咨詢服務(wù)和保障。三是提供咨詢服務(wù)。根據(jù)有關(guān)部門邀請，對中心支行外匯管理部門、支付清算部門、經(jīng)理國庫等有關(guān)業(yè)務(wù)開展監(jiān)督檢查，提供風(fēng)險預(yù)警，為行領(lǐng)導(dǎo)決策和部門管理提供咨詢服務(wù)。

二、制約內(nèi)部審計有效發(fā)揮風(fēng)險管理職能的因素

(一)尚未建立全行性的風(fēng)險管理工作機制

風(fēng)險管理是組織對潛在意外或損失的識別、衡量和分析，在此基礎(chǔ)上進行有效的控制，為目標(biāo)實現(xiàn)提供合理保證。目前，基層央行的風(fēng)險管理屬于“分散控制與集中監(jiān)督”模式，“分散控制”主要指風(fēng)險管理分散于各職能部門，“集中監(jiān)督”主要指風(fēng)險管理監(jiān)督職能相對集中于內(nèi)審部門。相關(guān)職能部門雖然各自執(zhí)行本專業(yè)風(fēng)險防控的相關(guān)制度，但風(fēng)險管理存在條塊化、片面性、局域性等不足之處；內(nèi)部審計部門每年按照全年工作要點開展審計，風(fēng)險管理行為就其內(nèi)容而言，更多地局限于對單個業(yè)務(wù)部門或每家縣支行現(xiàn)行風(fēng)險管理措施的單項監(jiān)督，尚未開展涉及組織風(fēng)險管理機制、長期風(fēng)險策略等方面的綜合風(fēng)險管理，就其形式而論，更多地采取事后監(jiān)督的方式，有一定的時滯性，不易掌控萌動期的風(fēng)險，并及時提出風(fēng)險預(yù)警。

(二)管理層的治理風(fēng)險尚需關(guān)注

從組織治理的角度看，管理層面的風(fēng)險是影響基層央行履職成效的重要因素。實施內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型以來，基層央行內(nèi)部審計部門在履職、離任以及專項審計中更多地關(guān)注了風(fēng)險管理，以風(fēng)險為導(dǎo)向開展內(nèi)部控制審計、風(fēng)險管理審計。由于內(nèi)部審計人員長期形成的慣性思維，缺乏對系統(tǒng)性風(fēng)險管理的認(rèn)識，仍是注重從業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險著手，關(guān)注點多在業(yè)務(wù)領(lǐng)域引發(fā)的操作風(fēng)險，對于領(lǐng)導(dǎo)層與地方政府溝通協(xié)調(diào)不足可能引發(fā)的信用風(fēng)險、貨幣政策實施不到位引發(fā)的流動性風(fēng)險、對金融機構(gòu)、公眾履行服務(wù)職能不到位引發(fā)的聲譽風(fēng)險，領(lǐng)導(dǎo)班子治理決策風(fēng)險、領(lǐng)導(dǎo)班子成員遵守規(guī)章制度等引發(fā)風(fēng)險關(guān)注不夠，如個別縣支行領(lǐng)導(dǎo)班子對遵守財經(jīng)紀(jì)律的重要性認(rèn)識不到位，仍有“只要不裝入個人腰包就不違法”的錯誤觀念，想方設(shè)法違規(guī)辦福利，違規(guī)為職工發(fā)放津補貼，存在“小集體利益”思想，對于此類問題，內(nèi)部審計部門僅從賬務(wù)處理方面提出風(fēng)險，未能從管理層面予以關(guān)注。

(三)風(fēng)險管理建議的廣度和深度有待提升

目前，內(nèi)部審計部門向管理層提出了一些風(fēng)險管理建議，但受整個組織風(fēng)險管理水平、內(nèi)部審計人員執(zhí)業(yè)能力影響，建議的廣度和深度還有待提升。一是由于基層央行尚未形成風(fēng)險管理框架，缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險管理程序，內(nèi)部審計部門更多地作為建議者，針對具體風(fēng)險管理措施的確定及風(fēng)險管理框架的建立等提請管理層注意，建議難以深入。二是由于內(nèi)部審計人員掌握的風(fēng)險管理知識和技能有限，且專業(yè)特長不一，提出的建議多限于規(guī)范單一業(yè)務(wù)操作的風(fēng)險管理措施，風(fēng)險管理建議的全面性、系統(tǒng)性、有效性不足。

(四)未充分考慮提供咨詢服務(wù)對審計客觀性的影響

目前，內(nèi)部審計部門在完成上級主管部門指令性計劃的同時，根據(jù)中心支行工作安排，參與組織各項內(nèi)部管理活動，為管理層及各職能部門提供咨詢服務(wù)。實際操作中，內(nèi)部審計部門充當(dāng)咨詢者的同時，往往也充當(dāng)了活動的直接參與者，如內(nèi)部審計人員直接參與各項物品采購的詢價工作；作為監(jiān)督人員，參與分管行長季度監(jiān)督檢查會計、國庫業(yè)務(wù)，參與行長、分管行長查庫工作、對中支上報的評優(yōu)評先進行審查等。由于內(nèi)部審計部門人力資源有限，且作為上述活動直接實施者的內(nèi)部審計人員，通常會參與對上述活動的審計監(jiān)督工作，對審計客觀性有一定的影響。

(五)風(fēng)險評估工作尚需持續(xù)有效地開展

為深入地掌握單位風(fēng)險管理現(xiàn)狀以及風(fēng)險防控措施的可行性，德州市中心支行對各職能部門開展了風(fēng)險評估，風(fēng)險評估涉及中心支行層面的24項職能、93項業(yè)務(wù)領(lǐng)域、930個風(fēng)險點。風(fēng)險評估工作強度大，審計人員在前期準(zhǔn)備階段耗費了大量的時間和精力。此次嘗試也引發(fā)了審計人員對風(fēng)險管理審計更為現(xiàn)實的思考，如：如何利用相關(guān)職能部門的風(fēng)險評估結(jié)果，在審計資源與效率間求得平衡？如何將風(fēng)險評估工作持續(xù)地開展下去，每年僅評估變化的業(yè)務(wù)風(fēng)險？如何將風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)用于內(nèi)部審計等等。

(六)內(nèi)部審計的實施方法與技術(shù)亟待改進

目前，內(nèi)部審計主要集中在現(xiàn)場審計中對原始憑證、檔案材料的審查上，且由于現(xiàn)場審計時間有限，對重點業(yè)務(wù)也是事后的審計抽查。單一的審計方法和落后的審計技術(shù)，使得內(nèi)部審計工作耗時較長、成本較高、效率低下，主觀性判斷相對較多，科學(xué)性較差，內(nèi)部審計風(fēng)險累計性地增加。雖然總、分行開發(fā)了個別專業(yè)的輔助審計軟件，但僅限于經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)。此外，隨著人民銀行各項業(yè)務(wù)系統(tǒng)的不斷推廣，風(fēng)險點不斷加大，內(nèi)部審計部門在風(fēng)險管理中的增值作用存在較大差距。這與國外中央銀行致力于降低風(fēng)險的內(nèi)部審計效果相差較大。

三、進一步發(fā)揮內(nèi)部審計在組織風(fēng)險管理中作用的建議

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建系統(tǒng)的、全方位的風(fēng)險管理機制

科學(xué)、高效履行央行職責(zé)，離不開全面的風(fēng)險管理機制。為此，基層央行應(yīng)樹立風(fēng)險管理視角，統(tǒng)籌規(guī)劃，將風(fēng)險管理貫穿于組織治理全過程，構(gòu)建系統(tǒng)的、全方位風(fēng)險管理機制，一是實施風(fēng)險防控規(guī)劃。分別制定全行性、部門間風(fēng)險防控規(guī)劃，明確風(fēng)險防控目標(biāo)，細(xì)化組織發(fā)展戰(zhàn)略、組織決策機制、部門間協(xié)調(diào)溝通機制、監(jiān)督機制等組織治理過程的風(fēng)險防控措施。二是明確風(fēng)險防控責(zé)任。針對風(fēng)險防控規(guī)劃，明確風(fēng)險防控主體責(zé)任，以及主要責(zé)任部門、責(zé)任人員，將風(fēng)險管理與單位獎懲、考核結(jié)合，做到權(quán)、責(zé)、利三位一體，使管理層、執(zhí)行層、業(yè)務(wù)層共同承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。

(二)轉(zhuǎn)變視角，為組織治理提供系統(tǒng)的、動態(tài)的、全方位的風(fēng)險預(yù)警

內(nèi)部審計部門應(yīng)立足于服務(wù)央行治理，以管理者視角開展審計并提出建議，改變過去合規(guī)性審計理念，增加對管理層的風(fēng)險因素確定和賦值。一是關(guān)注基層人民銀行履行重要職能的風(fēng)險。審計中應(yīng)高度關(guān)注對人民銀行履行重要職責(zé)過程中可能引發(fā)的聲譽風(fēng)險、法律風(fēng)險、貨幣政策貫徹執(zhí)行風(fēng)險等，站在政府、金融機構(gòu)以及公眾角度層面看風(fēng)險，提供高層次、多角度、能實施的央行治理建議。二是關(guān)注管理層決策風(fēng)險。審計中應(yīng)更多地站在管理層面關(guān)注風(fēng)險，分析領(lǐng)導(dǎo)班子的決策風(fēng)險、分析領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)存在的風(fēng)險、分析管理層治理風(fēng)險等，研究深層次原因及潛在風(fēng)險隱患，為央行治理提供系統(tǒng)的、動態(tài)的風(fēng)險預(yù)警。

(三)提升素質(zhì)，為組織風(fēng)險管理提供有效建議

一是提高執(zhí)業(yè)能力。內(nèi)部審計部門應(yīng)有針對性地加強對審計人員的培訓(xùn)，鼓勵參加CIA考試或地方內(nèi)審協(xié)會舉辦的培訓(xùn)班，督促內(nèi)部審計人員持續(xù)地學(xué)習(xí)，使其具備與履行職責(zé)相適應(yīng)的風(fēng)險管理知識和技能，能夠充分運用風(fēng)險識別、評估、監(jiān)控的方法和程序，提升風(fēng)險管理建議的深度和廣度；二是提高內(nèi)部審計建議的適用性。內(nèi)部審計建議作為對組織的服務(wù)活動，其具體的內(nèi)容和形式取決于組織的內(nèi)部環(huán)境、擁有的資源、面臨的風(fēng)險等因素，并應(yīng)根據(jù)組織風(fēng)險管理的發(fā)展而不斷變化。因此，內(nèi)部審計人員應(yīng)定期深入中心支行職能部門跟班作業(yè)，及時掌握業(yè)務(wù)變化，跟蹤剩余風(fēng)險控制情況，使建議能夠適應(yīng)組織風(fēng)險控制需求，促進組織風(fēng)險管理的不斷改善。

(四)保持獨立，有效發(fā)揮內(nèi)部審計服務(wù)組織治理職能

一是內(nèi)部審計部門應(yīng)保持獨立性、客觀性。嚴(yán)格按照《中國人民銀行內(nèi)部審計工作制度》確定的工作范圍開展審計監(jiān)督、評價。二是明確咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)的性質(zhì)、范圍、作用、責(zé)任。服務(wù)于組織治理是內(nèi)部審計職能，為此，內(nèi)部審計部門應(yīng)在內(nèi)部審計制度中合理確定服務(wù)咨詢業(yè)務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容、范圍、作用和責(zé)任等，有效規(guī)范內(nèi)部審計服務(wù)、咨詢業(yè)務(wù)開展，同時，保障相關(guān)領(lǐng)域的審計客觀性。

(五)定期評估，實現(xiàn)風(fēng)險評估成果共享

內(nèi)部審計部門應(yīng)依據(jù)《中國人民銀行內(nèi)部審計部門風(fēng)險評估工作試行辦法》的要求，每年組織人員開展評估，使風(fēng)險評估結(jié)果成為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并據(jù)此制定轄區(qū)全年審計計劃，確定審計重點。同時，改進“中國人民銀行風(fēng)險評估系統(tǒng)”功能，使每個單位、每個部門能夠定期錄入本部門的風(fēng)險評估結(jié)果能夠互相利用，達(dá)到評估結(jié)果的共享，使風(fēng)險評估結(jié)果運用最大化，從而節(jié)約審計成本，提高審計效率。

(六)同步監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在風(fēng)險管理中價值增值職能

加快信息化建設(shè)，研發(fā)和應(yīng)用科學(xué)的審計軟件，建立一套人民銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)與內(nèi)部審計監(jiān)督系統(tǒng)同步的非現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)部審計從傳統(tǒng)手工操作向主要運用計算機等信息化工具的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)計算機網(wǎng)絡(luò)審計監(jiān)督關(guān)口前移，進一步提升內(nèi)部審計在央行風(fēng)險管理中的價值增值功能。

總之，隨著我國經(jīng)濟、金融體制改革的不斷深化，中央銀行自身的風(fēng)險管理工作也越來越重要。內(nèi)部審計部門作為基層央行風(fēng)險防控部門，要不斷地提升風(fēng)險管理效能，實現(xiàn)價值增值，保障組織實現(xiàn)總體工作目標(biāo)。

(中國人民銀行德州市中心支行，山東德州253000)