新時代如何推進金融業對外開放

文/中國人民銀行黨校第六調研組 編輯/靖立坤

改革開放40年來，中國金融業對外開放的廣度和深度發生了歷史性變化，取得了令人矚目的成就。面對金融全球化的趨勢，開放將使我國進一步融入世界經濟金融發展的大格局之中，踐行世界金融互惠。

正確把握金融對外開放的五大辯證關系

一是把握“安”與“危”之間的辯證關系。不可否認，開放可能帶來風險，但是金融封閉并不意味可以消滅金融風險。金融開放可以引入先進的經營管理理念，促進市場競爭，有利于降低國內金融風險。我國的銀行業實踐也表明，要科學、辯證地看待開放問題。2003年以前，我國銀行業處于相對封閉的環境，但仍積聚了大量風險。當時很多境外機構甚至斷言，中國國有商業銀行技術上已經破產。之后，我國銀行業采取了推進國有商業銀行股份制改革、引入境外戰略投資者改善股權結構、開放銀行間市場促進競爭、支持境內銀行“走出去”參與全球競爭和服務等一系列改革開放措施，使我國銀行業的資本充足率、流動性、資產質量、經營效益和國際影響力都取得了長足的發展。中國銀行等4家國有商業銀行還進入了全球系統重要性銀行之列。

二是把握“利”與“弊”之間的辯證關系。開放雖然有可能增加我國本土金融機構的壓力，加大跨境資本流動風險；但另一方面，也給了境內企業在全球配置資產的可能，有利于其提高資產收益率，降低境內資產泡沫，分散風險；還可以促進引入境外資金、技術和管理，優化金融市場的結構，增強金融活力。從世界范圍看，在金融全球化過程中獲得較多收益的國家和地區，具有一定共性，包括穩定的宏觀經濟、穩健的金融體系、完善的經濟規則，較高的宏觀調控等。我國經濟的基本面決定了在當前階段進一步加大金融業對外開放，總體上利大于弊。

三是把握“放”與“管”之間的辯證關系。在開放的過程中，必然會面臨各種各樣新的風險和新的問題。這些風險和問題不應當通過限制或視而不見的方式解決，而應該通過加強創新監管方式、完善治理結構、推進制度建設和建立健全金融基礎設施建設等措施加以妥善解決和控制。

四是把握“來”與“去”之間的辯證關系。“引進來”與“走出去”是我國開放戰略的“一體兩翼”。一方面，通過“來”和“去”的平衡發展，可以促進境內機構在參與全球的競爭中增強金融本領，并反過來增強在本土的競爭力；另一方面，則可倒逼境內機構增強改革意識，在國內競爭中發展壯大自己，為“走出去”提供競爭優勢。此外，“來”和“去”的平衡發展，也有利于促進跨境資金流動的總體平衡，避免單向開放造成的單邊流入的弊端。

五是把握“點”和“面”的辯證關系。要加強金融改革的整體性和協調性，破除制約金融市場開放向深度和廣度拓展的木桶短板效應，形成各方協同、全面的對外開放。一方面，對研究已經成熟、共識基本達成、風險相對較小、促進金融改革和服務實體經濟意義較大的項目，要大膽實行開放，爭取多點開花；另一方面，也應注重開放的整體性和系統性，避免頭痛醫頭腳痛醫腳的孤立開放觀。

金融業對外開放的基本原則

一是堅持服務實體，促進開放。金融對外開放應以服務現代化經濟體系建設和國家對外開放新格局為核心，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，堅持服務社會主義市場經濟改革，助力經濟持續健康發展，配合國家深化供給側結構性改革和建設創新型國家戰略，有效創新金融支持實體經濟的方式，加大金融對國家重大戰略實施的支持力度，協助推進重點領域、重點項目建設；要探索服務“一帶一路”建設的金融政策，開創金融服務國家對外開放的新格局。

二是堅持起點公平，促進競爭。起點公平就是要堅持以準入前國民待遇和負面清單為核心實現金融業對外開放。這也是黨的十九大做出的重要部署。對外資市場準入實行準入前國民待遇和負面清單管理模式，已成為國際貿易和投資規則的發展趨勢，也是我國已經明確的方向。一方面，無論對內資還是外資，只要能夠改善金融服務，我們都要鼓勵進入，對各種市場主體一視同仁；另一方面，負面清單制度下，清單內實現透明依法，清單外實現公平開放，有助于各類市場主體形成明確預期，確保不同身份的金融機構在同一起跑線公平競爭。

三是堅持協同推進，重點突破。堅持協同推進要從整體論和系統論角度看對外開放，形成改革和開放相互促進的局面。金融業對外開放要和匯率形成機制改革、資本項目可兌換改革進程相互配合，共同推進。首先，我國已深度融入全球經濟金融體系，擴大金融業開放有助于更好地利用兩個市場、兩種資源，優化資源配置，提高金融體系的競爭力。其次，靈活的匯率機制是經濟的穩定器，也是國際收支調節和跨境資金流動的穩定器。完善人民幣匯率形成機制，有助于調節跨境資本流動，增強宏觀經濟彈性和回旋余地。最后，只有實現資本項目基本可兌換，金融業實行雙向開放，我國匯率形成機制和整個金融業才能協調發展。

四是堅持辯證思維，防范風險。堅持辨證思維，就是要始終將促開放和防范風險有機結合起來，使金融監管能力與開放程度相匹配。一方面，要打好防范化解金融風險的攻堅戰，加強宏觀審慎管理，補齊金融管理短板；另一方面，要總結經驗，提高監管能力，培養監管人才。金融對外開放，要結合市場需求和國際金融形勢，重點有序放開目前仍存在較多限制的交易和匯兌，并處理好放松管制與風險防范的關系。

五是堅持底線思維，留有后手。要堅持金融對外開放進程與風險防控能力建設以及監管水平穩步的提高協同共進；同時，要及時更新管理理念和方式，健全宏觀審慎調控手段，建立完整、高效的跨境資本流動監測和預警體系，完善風險預警指標體系和應急響應機制，嚴控監管套利，防范風險傳染。在嚴格執行反恐怖融資、反洗錢、反避稅、反腐敗和基于國家安全考慮的一系列跨境資本流動短期管理措施，以實時有效掌控潛在風險的前提下，對金融對外放中存在的跨境資金流動極端情況，要始終留有后手。

積極穩妥地促進金融對外開放

我國金融業進一步對外開放已具備了較好的內外條件。一是面對全球經濟格局的新變化和我國金融業的實際情況，需要推動金融業對外開放；二是改革開放以來，我國經濟長期持續健康發展，為金融開放提供了良好的基礎，跨境貿易和投資的較快增長，則為金融開放提供了有力的支撐；三是我國金融市場體系已基本建立，人民幣國際化取得突破，各類產品種類不斷豐富，主體趨于多元化，基礎設施日趨完善，已積累了一定的對外開放經驗；四是國際合作不斷加強，在國際標準和規則的制定、修改方面具有了一定的話語權；五是科技進步為重塑金融運行方式提供了技術支持。

推動資本市場雙向開放，加快實現資本項目可兌換

一是實現資本市場的雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易的可兌換程度。要不斷完善“滬港通”和“深港通”，加快實施“滬倫通”，進一步聯通境內外資本市場；要淡化額度審批色彩，進一步完善合格境外機構投資者（QFII）制度，提高資本市場對外開放的水平；要完善內地與香港基金互認，優化“北向通”，加快實施“南向通”；要進一步改革合格境內機構投資者（QDII）制度，豐富跨境投資者參與主體的類別，包括逐步放開境內居民直接參與境外資本市場，滿足其配置全球資產的客觀需求；要穩步推進具備條件的境外公司在境內資本市場發行股票，拓寬居民的投資渠道。

二是擴大金融服務業對外開放，放寬外資準入門檻。應按照內外資同等對待的原則，放寬對外資金融機構在持股比例、設立形式、股東資質、業務范圍、牌照數量等方面的限制，為外資進入中國市場提供公平、公正的環境，包括：放寬銀行業、證券業和保險業的外資持股比例限制，允許設立外商獨資證券公司和獨資壽險公司；取消對外資銀行股東總資產的要求，取消對外資銀行開辦人民幣業務的最低開業年限要求，取消對合資證券公司中方股東必須有一家是證券公司的限制；不再通過牌照數量限制合資壽險公司發展，并可考慮給予獨資壽險公司新的區域經營牌照，同時加快牌照發放的節奏，以便利外資機構開展業務。在債券市場方面：優化境外投資者在不同賬戶之間的頭寸轉換程序；引入境外機構分層托管，逐步與國際托管結算的主流做法接軌，建立多級托管模式和名義持有人賬戶等。

三是積極推進對外開放，實現債券市場與國際接軌。要完善境外各類主體在境內發行債券（“熊貓債”）制度，形成規則透明、統一規范的發行制度；要完善銀行間債券市場等主渠道，允許更多的境外資本投資我國的債券市場，提高我國債券市場的國際化水平；要鼓勵境內企業在風險可控的條件下到境外發行債券，融通資金，同時允許境內居民投資境外債券。

四是建立、健全宏觀審慎政策框架下的外債和資本流動管理體系，對流動性較強的資本市場、貨幣市場交易保留適當管理。要健全針對外債和跨境資本流動的宏觀審慎政策框架，提高可兌換條件下的風險管理水平；綜合考慮資產負債幣種、期限等匹配情況，合理調控外債規模，優化外債結構，做好外債監測，防范外債風險。為此，需要研究如何通過市場化手段抑制短期投機性資本沖擊，來加強對境外投資者投資行為和跨境資金大額異常流動的日常監測和風險預警，督促參與機構認真履行一線監測和信息報送義務，以防范違規交易和異常跨境資本流動風險。

加強配套改革的支撐作用，形成開放和改革相輔相成

一是穩步提升利率和匯率市場化程度。一方面，要繼續完善人民幣匯率市場形成機制，推動外匯市場深化發展和對外開放，發揮市場供求在匯率形成中的決定性作用；同時，有序擴大人民幣匯率浮動區間，增強人民幣雙向浮動的彈性，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。另一方面，要堅持由市場供求決定的利率形成機制，完善市場利率體系和利率傳導機制，提高央行的利率調控能力，加快推進利率市場化改革。

二是優化國內金融體系建設。第一，提高直接融資比重，建立、健全直接融資和間接融資協調發展的金融體系。第二，以合格投資者和場外市場為重點渠道，發展債券市場，進而形成包括場外、場內市場的分層有序、品種齊全、功能互補、規則統一的多層次資本體系。第三，發展外匯市場，豐富外匯產品，拓展外匯市場的廣度和深度。第四，構建產權協調、有效競爭的金融服務體系。第五，加快推進黃金市場的對外開放，提高我國黃金市場的國際競爭力。

三是完善法治化監管能力建設。金融業的對外開放，必須在監管水平同步提升和監管同步加強的條件下進行。金融監管部門應持續加強穿透式監管，加強對跨境資本流動的監測、分析和預警。監管當局應加強與境外監管機構的交流溝通和合作，學習和借鑒國際監管經驗和監管標準；同時，要健全宏觀審慎管理制度，防范金融體系的順周期以及跨機構、跨市場、跨業態和跨境傳染的系統性風險，確保金融體系宏觀穩定。此外，要加強國際金融人才的培養，建設一支具有國際水平的金融專業人才隊伍。

四是促進人民幣跨境使用。應以貿易和投資為重點，全面推進跨境人民幣的使用，鞏固人民幣計價結算貨幣的地位，推進人民幣跨境交易，提升人民幣的國際貨幣地位。

強化金融治理能力建設，落實金融監管改革措施和穩健標準

一是完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責的風險處置責任。提高監管效率，完善審慎監管制度，是維持金融體系穩定的有效途徑。在鼓勵金融創新、推進簡政放權的同時，要加強金融協同監管，充分發揮國務院金融穩定發展委員會及其辦公室的作用，不斷提升監管協調工作能力，加強貨幣政策、金融監管政策與法律法規的協調，加強本外幣一體化監管，實現金融信息共享，減少監管空白和監管重疊，形成監管合力。同時，清晰界定中央和地方的金融監管職責和風險處置責任，堅持中央金融管理部門對金融業的統一管理，引導地方政府履行輔助和補充職能。

二是發揮國務院金融穩定發展委員會的金融監管協調作用，統籌謀劃金融業對外開放。強化央行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，落實金融監管部門監管職責。一是盡快建立并完善金融業安全審查機制。在實行準入前國民待遇的基礎上，探索安全審查機制，強化審慎監管等規則運用，加強對金融消費者權益的保護。二是完善金融業雙向開放的配套法律法規，發揮國務院金融穩定發展委員會及其辦公室的綜合協調功能和整體法規設計的規劃作用，清理負面清單外的歧視性限制，統一對內外資的法律法規，構建同國際投資規則相適應的準入規定，落實央行擬定銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責。三是加快金融基礎設施建設，保障金融市場安全、高效地運行和整體穩定。四是統籌金融業綜合統計。加快建立統一的金融數據信息采集平臺和法定共享機制。