新常態下PPP模式的挑戰與對策研究

文/彭斌，深圳市鐵漢生態環境股份有限公司

PPP是對英語單詞Public-Private Partnership的簡稱，是指政府和民間資本共同合作，以此來加強對社會基礎設施的建設。PPP發展模式自從2013年被政府正式納入基礎建設的發展軌道，一直在中國的經濟建設中發揮著重要的作用。但是，在中國經濟進入新常態后，我國的PPP模式也遭遇了嚴重的挑戰。本文將分析在中國新常態背景下中國的PPP模式所遭遇的諸多挑戰，并且針對這類挑戰提出針對性的解決策略。希望本文的分析能夠給相關從業人員到來理論和實踐上的雙重啟迪。

1 新常態下PPP模式的發展機遇

PPP模式是中國改革開放不斷發展的產物，2015年中國國務院通過多項決議，明確規定中國的社會資本允許進入純公共建設領域。在PPP模式的推動下，中國的城市基礎設施建設進入了全新的高速發展階段，并且實現了社會多贏的效果。進入新常態之后，中國的PPP模式發展也迎來了全新的發展契機：

1.1 新常態為中國PPP模式投融資開發注入了新動力

對于中國經濟發展的新常態，當下社會出現了一系列的誤讀，很多觀點出于對政策的誤讀，認為中國經濟發展的新常態意味著經濟陷入停滯。正確的觀點是，中國經濟發展的新常態是意味著中國經濟進入了健康、綠色、良性、可持續的經濟發展模式。在這種經濟發展狀態下，中國的經濟在穩定之中實現增長。預計在2020年，中國將有4-5億農民進入城市。而這一波中國的城鎮化發展也會拉升中國城市基礎建設的需求，在這種背景下，中國的PPP模式也將迎來全新的發展契機。

面對城市基礎設施建設的巨大缺口，中國政府將吸引更多的民間資本，用于城市化建設，在這種背景下，將會迎來PPP模式發展的新高峰。這就意味著中國新常態將為PPP模式提供更為原始的發展動力。

1.2 新常態為中國PPP模式的發展拓寬了領域

中國經濟進入新常態，中國的基礎設施也開始呈現多元化發展趨勢，不僅在基礎性的道路、市政方面有著較大的資金缺口，同時在太陽能光伏、風能發電領域也會出現持續大量投資的現象。這種多元化的投資渠道，能夠給民間資本帶來更大的釋放渠道，而通過這種多元化的投資渠道，可以幫助中國的PPP模式實現更加穩健的增長和更加多元的盈利渠道。

1.3 新常態為中國PPP模式的發展降低了風險

中國經濟進入新常態后，中國經濟雖然沒有了之前三十年的高速發展，但也迎來穩定、和諧、可持續發展的階段。在這種背景下，中國經濟的各類隱性風險逐漸顯性化，逐漸變得可調可控。同樣，經過多年的運作，PPP模式也逐漸探索出科學的風險分擔機制，可以將公共產品供給過程中出現的不同風險分配給最有能力承受此風險的一方，從而分散和降低整體風險。

1.4 新常態重塑了中國PPP模式的角色定位

中國經濟發展進入新常態，不僅可以重塑中國經濟的發展模式，同時也可以轉變政府的職能。從之前中國PPP模式的發展來看，雖然是政府和民間資本合作的模式，但是在合作過程之中，中國民間資本一直處于被動的模式，政府無論是在干預力度還是在掌控能力方面都較強。但是，進入新常態后，市場將迎來更強的自由力度，并且逐漸形成“政府引導、企業主導”的發展態勢。在這種情況下，民間資本將獲得更多的自由度，能夠釋放更多的活力，實現更多的利益回報。

2 新常態下PPP模式的發展挑戰

2.1 對新常態下PPP模式的認知偏差

關于對新常態下PPP模式的認知偏差主要可以體現在下面兩個方面。第一，部分地方政府在進入中國經濟發展的新常態后，尚未對新常態的本質有足夠的認知，而且其經濟發展的模式依然是之前的粗放式經營模式，主要依靠領國家補助、賣地等這種不可持續的發展方式。第二，一些地方政府僅僅是把PPP模式當作粉飾自己政績的一種方式，往往是借此來獲得高層的認可或者以此來爭取中央政府的補助，并沒有在新常態背景下將PPP模式貫徹落實，讓PPP模式發揮自己在經濟建設之中應該應有價值。

2.2 新常態下社會的誠信環境不足對PPP的起到了阻礙作用

在中國經濟進入新常態之前，各級地方政府也曾積極努力進行招商引資，但是在招商引資的過程之中所憑借的是“人緣、關系、后臺”等等沒有這類關系的社會資本很難涌入社會的基礎設施建設領域。這種情況久而久之，就會破壞社會的誠信環境，從而讓很多資本在PPP模式面前望而生畏。進入新常態之后，這一情況并沒有出現本質性的好轉，由此遲滯了我國PPP模式的快速發展態勢。

2.3 新常態下社會的PPP立法薄弱

PPP模式的發展本質上是一種合同式投資方式，需要在法律層面上對政府和私營部門擁有的權利、承擔的義務和風險進行明確界定。但是，PPP模式對于中國而言，尚屬于一種全新的發展產物，因此在立法層面上一直出現大面積的空缺現象，在這種背景，也會對于中國的PPP發展帶來遲滯的作用。

2.4 新常態下PPP運作制度不健全

除了在法律層面上的缺失之外，當下中國各級地方政府在PPP的具體運作流程方面也存在嚴重的不足，典型地表現為缺少一站式立項、評估、審批和監 管機構，存在各地各部門各自為政、重復或交叉審批、效率不高、管理與監管缺位等現象，不利于 PPP 項目的順利開展和健康運營。其次，風險分擔目標沒有充分實現。這種運作機制上漏洞、審批上的冗官冗政現象，也直接造成PPP模式發展的落后現象。

3 新常態下PPP模式的發展優化策略

針對新常態下PPP模式的發展機遇以及所面臨的諸多挑戰，建議從以下幾個角度進行優化提升：

3.1 深化各級官員對PPP模式的認識，實現PPP發展的自覺性

針對當下各級官員在PPP模式方面的錯誤認知，建議應該首先從思想深處加深各級官員的工作水平。首先要對各級官員積極進行培訓，幫助他們重新認識PPP模式的本質性含義，同時也要加強各級官員對中國經濟發展新常態有更加深層的認識水平。也唯有從這兩個方面進行綜合提升，才能夠輔助各級官員在辦理各種PPP工作時有更加靈活的運作模式。

3.2 加強社會的誠信環境建設，實現對社會資金的多元化

目前，很多地方性政府在PPP融資方面不順利，除了和地區自身的經濟發展水平有著直接性的關系之外，還與本地區的誠信環境有著密切的關系。很多地區由于出現任人唯親的現象，所以讓地方性資本得不到充分的釋放。而要想實現更為靈活多元的PPP發展，就需要改變廣大官員的作風，要使參與項目的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。打造一支辦事效率高、作風優良的官員隊伍，可以打消社會資本的顧慮，從而提升地區的發展水平。

3.3 加強頂層設計，健全相關立法

中央政府也應該根據中國經濟發展的新常態形式，對于PPP模式的社會價值以及經濟價值進行合理的評估，并且在這一基礎上，不斷加強相關立法的工作，以此來保證PPP模式在發展過程之中有法可依，有法必依，從而構筑一個更為安全的經濟發展環境，由此讓社會資本在投資過程之中更加標準，消除社會資本的顧慮。

3.4 優化辦事流程，提升辦事效率

目前，我國的PPP模式在發展過程之中最大的實踐障礙就是各級政府在辦事流程方面出現冗長、拖沓現象。針對這種情況，建議一方面要求中央政府建立健全一套行之有效的簡單、高效的辦事流程；另一方面，中央政府也應該積極給各級地方政府放權，讓各級政府有更加靈活的處置權以及更加高效的辦事效率，根據地區的客觀現實情況，因地制宜地采取各種辦事措施，提升辦事效率，以此來為地區的發展注入更多的活力。

4 結語

隨著中國經濟的不斷發展，中國經濟也進入了新常態。對于中國PPP模式的發展來說，新常態是一把雙刃劍，一方面充滿機遇，另一方面又包含挑戰。本文從利弊兩方面對中國新常態對PPP模式發展的影響，并且探究了相關的優化策略。希望本文的研究能夠對我國PPP模式的發展帶來一定的助力。