防范和化解當前地方政府性債務風險對策建議

文/高柏軍，長沙縣國有資產管理中心

1 引言

地方政府性債務問題，事關區域性系統性風險防范，也是防范化解重大風險的重要環節。針對地方政府性債務不斷攀升、債務風險不斷增加的趨勢,早在2014年10月，國務院就發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求將地方政府性債務納入全口徑預算管理，嚴格限定政府舉債程序和用途。去年以來，財政部會同有關部門連出重拳，下發了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》多個文件,明確正面導向,設定“負面清單”,積極防控化解地方政府債務風險。今年4月召開的中央財經委員會第一次會議要求地方政府和企業特別是國有企業要盡快把杠桿降下來，努力實現宏觀杠桿率穩定和逐步下降。

2 地方政府性債務情況及存在的主要問題

2.1 地方政府債務情況

公開數據顯示，2014年底地方政府性債務甄別完成后，地方政府債務為15.4萬億元。根據財政部的數據，截至2017年，政府債務余額為29.95萬億元人民幣。其中，中央地方債務13.48萬億，地方政府債務16.47萬億，2017年中國政府債務負債率36.2%。這一負債率低于國際通用的60%警戒線，低于主要經濟體和新興市場國家的負債水平，總體風險可控。但是，由于財政體制及地方政府部分主要負責人政績觀、發展觀的偏差等原因，地方政府隱性債務大幅攀升，債務規模不斷擴大，違法違規舉債現象禁而不絕，地方政府性債務風險已經到了不容忽視的地步。

2.2 地方政府性債務存在的主要問題

2.2.1 融資不合規范，違法違規舉債現象嚴重。根據《預算法》（2014年修訂的）和國發〔2014〕43號文件的規定，地方政府只能通過發行地方政府債券的方式舉借債務，除此之外不得以其他任何方式舉借債務。但一些地區和單位違法違規提供擔保承諾，甚至通過融資平臺公司集資以及采取BT回購、信托融資、融資租賃等方式違法違規舉借政府債務。2017年1月，國家財政部分別致函內蒙古自治區等5個地方政府及商務部、銀監會2個部委，建議對轄內部分縣市及金融機構涉嫌違法違規舉債、擔保的行為進行核實；同年3月，財政部又通報了多起對地方政府或金融機構違法違規融資舉債行為的問責處理結果。去年12月國家審計署發布2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告，指出江西、陜西、甘肅、湖南、海南5個省的5個市縣通過出具承諾函等違規舉借政府性債務64.32億元。

2.2.2 隱性債務較多，債務情況不清。明面上看，地方政府顯性債務壓力在可控范圍之內，但在2014年底地方政府性債務甄別完成后，地方政府借由PPP、政府購買服務、政府投資基金、信托融資等方式形成了不少隱性債務，其規模可能并不亞于地方政府的顯性債務。中誠信研究院首席經濟學家辦公室副主任袁海霞從兩個口徑對地方政府隱性債務規模進行了估算：第一個口徑，從融資平臺的貸款、非標、存量債券，考慮到新型的融資模式和政府付費型的P PP落地項目，以及PSL，再減去置換掉的債務部分，得出來隱性債務的規模，大體估算在27.14萬億，其中融資平臺的貸款和非標是占大頭；第二口徑，從融資平臺的有息債務，再減去置換掉的債務，再加上政府付費型PPP的落地投資額，得出一個估算數據，2017年大體估算在34.5萬億[1]。今年4月18日，審計署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》顯示，5個省份的6個市縣通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元。地方隱性債務具體規模到底有多大，目前還沒有一個準確的數據，無形中更加增添了防控政府性債務風險的難度和不可控性。

2.2.3 償債能力弱，償債壓力和風險大。2015年發行的三年期地方政府債券今年將陸續到期，今年6月至11月，每個月到期量均超過了1000億元，償付壓力很大。根據天風證券研究所的統計，全國共有10個省份顯性債務率超過了60%，其中貴州達到了86.6%，云南省為85.2%，遼寧、陜西、內蒙古均超過70%[2]。有的平臺公司其主要任務就是通過各種途徑融資進行基礎設施建設，沒有任何經營性業務和收入，甚至支付利息都得靠舉債，只能以“借新還舊”的方式維持運轉，致使債務規模不斷擴大，一旦資金鏈斷裂，其債務風險將難以控制。

3 地方政府性債務風險防范和化解對策建議

3.1 做好政府性債務甄別核實工作

只有準確掌握地方政府性債務的真實情況，才能有效防范和化解政府性債務風險。地方政府要組織審計或者財政部門，對政府性債務進行分類清查，并逐一進行債務甄別核實，重點是地方政府隱性債務，特別是PPP項目、政府購買服務、政府投資基金情況以及平臺公司的存量債務情況。通過政府性債務甄別核實，要厘清政府和平臺公司的責任和邊界：企業舉借用于公益性項目等債務要由政府承擔，不得把企業經營性負債作為政府公益性債務。要加大監督檢查工作力度，若發現債務數據統計弄虛作假、隱瞞不報或者虛增多報等情況，要嚴厲查處。

3.2 強化地方政府性債務監管

強化地方政府性債務監管，主要從以下兩方面入手：

一是嚴格控制政府債務增量。1）完善預算管理體系[3]。構建完善的債務預算報表體系，囊括地方政府債務整體情況和償還資金來源等，強化預算執行監管和評估。2）科學合理安排政府投資項目。堅持民生優先、生態環境治理優先的原則壓減投資項目，要制定政府投資項目負面清單，科學論證和編制新建政府投資項目計劃。對無法落實資金來源或者難以實現資金平衡的項目，不得批準立項和開工建設，未開工非重點項目一律停建。3）完善地方政府性債務責任追究制度。對地方政府性債務實行規模控制、限額管理；新增債務必須在批準的限額內通過發行政府債券的形式進行；要出臺地方政府債務終身問責、責任倒查等制度，堅決查處地方政府違法違規融資舉債行為。4）規范和清理地方融資平臺。控制融資平臺公司數量，按規定剝離融資平臺公司政府融資職能，杜絕政府隱性債務的增加。整合現有平臺公司，加快平臺公司的轉型發展。

二是穩妥處理和化解存量債務。1）將存量政府債務中政府應承擔償還責任的債務分年足額納入財政預算。2）處置部分國有資產和國有股權，將處置收益作為償還政府債務的來源。3）設立防控化解政府債務風險應急專項資金。在預算穩定調節基金及國有資本經營預算收入等財政收入中安排部分資金作為政府債務風險應急專項資金。4）設置過渡期，不搞“一刀切”。政府性債務甄別核實后，隱性債務將顯性化，地方政府存量債務規模也將大為增加，化解政府存量債務絕不能操之過急，要設置過渡期，要切實防范在化解政府債務過程中出現的“處置風險的風險”。關鍵時刻或者當風險積累到一定的程度，中央政府和地方各級政府要果斷出手，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

3.3 強化地方債務風險預警與應急預案管理機制

構建完善的地方政府性債務風預警體系，最大程度上揭示地方極易出現的資金缺口以及潛在風險，做好地方政府性債務風險的源頭防范以及把控，提升風險應對能力。在進行預警體系構建時，要從風險狀態以及償債能力等維度出發，選擇極具代表性的指標，評估以及預警風險，評價風險等級[4]。地方政府要認真落實國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》，設立政府性債務管理領導小組，制定本地方風險應急處置預案。當出現政府性債務風險時，政府性債務管理領導小組應即刻啟動應急預案，采取應急措施，包括動用防控化解政府債務風險應急專項資金，化解本地政府性債務風險。

4 結束語

綜上所述，為了防范以及化解地方政府性債務風險，需要做好債務清理及甄別核實工作，強化地方政府性債務監管，嚴格控制政府債務增量，穩妥處理和化解存量債務，強化地方債務風險預警與應急預案管理機制。