中外PPP模式比較研究

文/戴宛陶，上海大學(xué)

Public Private Partnerships簡單直譯是公共部門與私營部門的合作關(guān)系，但其準(zhǔn)確解釋并未在世界各國及地區(qū)間達(dá)成一致。盡管對PPP的表述是眾說紛紜，但其本質(zhì)都是一種涉及基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排形式，在PPP模式下，公共部門不再是從前的購買一項(xiàng)資產(chǎn)，而是購買按合約規(guī)定條款和條件下的一整套服務(wù)。PPP模式下，公共部門擁有制定規(guī)則的權(quán)力，因此能進(jìn)行不完全對稱性的制度設(shè)計和安排（如在市場準(zhǔn)入、價格形成等），并實(shí)施項(xiàng)目過程的監(jiān)管和督促，再引入私營部門私人所有制自身的激勵性、對市場的敏感性、融資相關(guān)的市場規(guī)則、風(fēng)險和成本管理及項(xiàng)目專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，這樣充分發(fā)揮各自優(yōu)勢相互合作，以此提供高效率和價廉物美的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

1 世界主要國家PPP模式

PPP模式粗略地講就是“公私合營”模式，早期的模式雛形出現(xiàn)在18、19世紀(jì)的英國，在1706-1707年成立了第一個所謂的“收費(fèi)公路信托”，募集私人資本維修公路并通過設(shè)卡收費(fèi)來還款。此私人運(yùn)營公用設(shè)施案例的成功設(shè)立也促成了上百個法案的通過，這些法案一時間幾乎將這一新興制度推廣至了英格蘭全境。但是英國真正意義上的PPP模式發(fā)展是到了20世紀(jì)90年代才開始的，并通過不斷地實(shí)踐和改進(jìn)才摸索出了適應(yīng)英國國情的 PPP政策框架和實(shí)施要件。

1.1 英國

在20世紀(jì)80年代的英國，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中使用私人融資是被公共政策所嚴(yán)厲禁止的，其目的是為了強(qiáng)化政府對整個公共財政的約束。但在研究許多使用公共資金的主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后發(fā)現(xiàn)，大型基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目成本常常會超過固定價格的50%-100%，而實(shí)際情況與預(yù)測用量相比偏差也常常會超過 20%-70%，公共服務(wù)的效率低下。于是撒切爾夫人上臺后開始大力推進(jìn)私有化改革，英國政府也開始提出私人資本參與公共項(xiàng)目的提議，并于1989年廢除了嚴(yán)格限制引進(jìn)私人資本投資公共資產(chǎn)的規(guī)定。1992年英國政府開始實(shí)行PFI（Private Finance Initiative）私人融資計劃，至今英國P FI市場總投資量已超過700億英鎊，占政府固定資產(chǎn)總投資額的十分之一，其中私人部門投資支出達(dá)到近30億英鎊，700余個項(xiàng)目幾乎涵蓋了政府活動的各個領(lǐng)域，主要集中在醫(yī)療、教育、國防和交通四大領(lǐng)域。PFI在推進(jìn)過程中還經(jīng)歷了2008年的全球金融危機(jī)，但在英國財政部一系列緊急措施中不僅渡過了難關(guān)，還使得英國P FI市場更加成熟與理性。而后于2012年底英國財政部推出了PF2（第二代私人融資計劃）以彌補(bǔ)PFI暴露的不足。

1.2 法國

法國以特許經(jīng)營為主導(dǎo)的PPP模式，可追溯到17世紀(jì)。19世紀(jì)時形成了特許權(quán)制度，在國內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用，也影響了許多歐洲南部地區(qū)和說法語的非洲國家。但受1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)和第二次世界大戰(zhàn)的影響，法國的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度進(jìn)入了一個相對衰退的時期，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的部門被收為國有，且大量獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)被國有化。直到20世紀(jì)90年代末，采用PPP方案的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開始復(fù)蘇，在2004年發(fā)展出伙伴關(guān)系合同制度，它是法國PPP市場的一項(xiàng)重要創(chuàng)新，讓法國在2011、2012年引領(lǐng)了歐洲的PPP市場。從2004到2014年，法國開發(fā)了600余個PPP項(xiàng)目，總投資額超過160億歐元，占總體公共投資的5%左右。

1.3 中國

雖然中國的PPP歷史并不長，但是公私合作的理念很早就已存在。1978年十一屆三中全會確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心之后，外資開始被引進(jìn)中國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，1986年國務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》，但這一階段都是由私營部門發(fā)起，與地方政府談判協(xié)商后項(xiàng)目才執(zhí)行，中央政府對PPP不夠重視。直到1992年黨的十四大后，中央集中了地方的財權(quán)，地方卻仍有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的任務(wù)，使得地方政府財政資金短缺，只有尋求社會資本的幫助。這讓中央政府開始了摸索，一項(xiàng)項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目在全國各地展開。第一波PPP熱潮始于1997年，也因?yàn)閬喼藿鹑谖C(jī)步入低谷。2014年是中國PPP發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，PPP成為中國熱詞，出現(xiàn)井噴式發(fā)展，中國政府出臺了多個規(guī)范性文件，在政策上大大支持其在公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛使用，把PPP模式提升到了戰(zhàn)略高度。

2 各國PPP類型比較

PPP模式的基本形式是由合同、特許權(quán)協(xié)議和所有權(quán)歸屬三要素組合而成，可根據(jù)私營部門參與項(xiàng)目的不同程度將PPP模式分為三個大類：外包型，這種類型下政府負(fù)責(zé)投資和付費(fèi)給私營部門，私營部門則按合同承擔(dān)部分職能；特許經(jīng)營型，私營部門會參與部分或全部投資，并通過合同所約定的合同機(jī)制與公共部門共享收益和共擔(dān)風(fēng)險，其中存在資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移；私有化型，這種形式下項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)永久歸私人所有，私人部門承擔(dān)全部風(fēng)險，負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)、經(jīng)營，并通過對使用者收費(fèi)獲利。

英國以PFI/PF2形式發(fā)展PPP模式，即政府與市場投資人簽訂合同期一般為15-30年的合同，政府定期支付費(fèi)用給市場投資人，市場投資人則負(fù)責(zé)設(shè)計、建設(shè)、融資、運(yùn)營、維護(hù)多個或全部過程的基礎(chǔ)設(shè)施。可是經(jīng)過了從1992年到2012年這20年的探索期，P FI這種新興模式的不足與弊端也漸漸顯露。所以英國政府為增強(qiáng)公眾投資信心和繼續(xù)推動PFI發(fā)展，對PFI進(jìn)行了改革，于2012年正式推出優(yōu)化后的PF2，主要改進(jìn)為：一是為解決招標(biāo)環(huán)節(jié)的耗時長、成本高問題，規(guī)定招標(biāo)過程標(biāo)準(zhǔn)化、流程化且不超過18個月，項(xiàng)目準(zhǔn)備過程中的審核程序也更加嚴(yán)格；二是為解決股權(quán)投資者獲利過高，政府以小股東身份共同投資PF2項(xiàng)目，并且拿出一定比例引入競爭形式來吸引長期投資人以股權(quán)投資形式投資項(xiàng)目；三是為改善服務(wù)的靈活性和透明度，“軟”服務(wù)不再納入合同，公共部門可對服務(wù)內(nèi)容增減的裁量權(quán)增加，要對服務(wù)的提供進(jìn)行定期評估，引入盈余分享機(jī)制，強(qiáng)化信息公開等；四是公共部門將承擔(dān)更多的管理風(fēng)險，如因法律、場地污染、保險等不可預(yù)見的變化引發(fā)的費(fèi)用增加的風(fēng)險。PFI與PF2最大的區(qū)別就在于PF2中私營部門不再負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)措施的運(yùn)營，與此同時提高了SPV（特殊目的公司，針對項(xiàng)目而設(shè)立的項(xiàng)目公司）的注冊資本，政府在其中持有一定股權(quán)，這樣公共部門合理地分擔(dān)了公共部門更易控制的風(fēng)險，從而促成整個項(xiàng)目的高完成度。

法國長期采用特許經(jīng)營形式的PPP模式，在法國叫做公共服務(wù)委托制度，即依據(jù)法定程序，通過競爭將特許經(jīng)營合同授予公共特許經(jīng)營者，對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)和管理，并成立特殊目的的公共企業(yè)共同建造和運(yùn)營，這些經(jīng)營管理過程都在政府部門的監(jiān)管之下，政府擁有基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。法國PPP模式的形式分為三種：傳統(tǒng)政府采購、19世紀(jì)形成的特許權(quán)制度和2004年發(fā)展出并制成法文的伙伴關(guān)系合同制度。傳統(tǒng)政府采購是針對私營部門提供產(chǎn)品或服務(wù)；特許經(jīng)營制度則是針對經(jīng)營性項(xiàng)目私營部門直接向使用者收費(fèi)；而伙伴關(guān)系合同制CP（Contract of Partnership）是受到了2 0世紀(jì)90年代英國推行的PFI影響下建立的，是一種雙軌制的PP P制度體系，即將前兩者都納入框架之中，這種制度應(yīng)用于當(dāng)政府財政資金無法承擔(dān)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，同時此項(xiàng)目也無法直接向使用者收費(fèi)時，這就意味著產(chǎn)品是否被使用都會由政府來支付租金（或者存在額外的第三方收入），私營部門不再承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險，這也是伙伴合同制度與特許經(jīng)營在核心上的不同。

3 總結(jié)

法國受到了英國PFI/PPP模式的影響，在制度上學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。兩個國家主要采用的PPP模式都是特許經(jīng)營類，只是具體合約類型不同。國家政府在PPP模式發(fā)展變化過程中參與程度加深：英國在P F2對PFI的改進(jìn)中就要求政府以小股東身份共同投資項(xiàng)目，以“伙伴”的身份共同應(yīng)對項(xiàng)目過程中之前沒有預(yù)計到的困難；法國實(shí)施的特許經(jīng)營模式中，資產(chǎn)的所有權(quán)普遍屬于政府，項(xiàng)目的融資和建設(shè)也一般由政府負(fù)責(zé)，相對于之前靠使用者付費(fèi)來使私營部門承擔(dān)經(jīng)營和市場風(fēng)險的特許經(jīng)營，而后發(fā)展出的合作伙伴制則強(qiáng)調(diào)了政府參與度，在利用私營部門的專業(yè)化項(xiàng)目管理同時，分擔(dān)其運(yùn)營風(fēng)險，使得整個項(xiàng)目的風(fēng)險可控度更高。