“一帶一路”背景下沿邊口岸政策的優化空間與實施困境

文/李松，云南行政學院

1 沿邊口岸政策的演變歷程

我國沿邊口岸政策的演變大體可以分為五個階段。第一，1978-1985年是沿邊口岸的重新開放和政策的重新啟動階段。1978年，借改革開放的春風沿邊地區的對外貿易也開始復蘇起來，沿邊口岸建設在國家層面重新得以重視。第二，1986-1995年是口岸政策“刺激效應”下的邊境口岸擴張階段，主要展現為國家的大力扶持以及沿邊口岸“應激式發展”。1986年的“七五計劃”把邊境口岸的發展納入到了沿邊省、市區的重大戰略規劃中。第三，1996-2000年是政策調整下的“起伏發展”階段。這一階段的政策調整，主要基于以下原因：一方面由于口岸貿易的大發展所帶來了無序性，已擾亂了我國口岸經濟的正常化發展進程；另一方面，為了遏制 1992年以來國家層面經濟過熱的現實。第四，2001-2013年是沿邊口岸政策的進一步完善階段。伴隨著國際貿易競爭的日趨激烈，周邊一些國家對“中國崛起”持警惕態度，其貿易保護主義傾向有所抬頭，“地緣經濟”和“地緣政治”（特別是西南邊疆地區）之間的關系也發生了微妙的變化。第五，2013年以后，特別是“一帶一路”提出后，是政策更加細化和新一輪沿邊口岸綜合發展階段。

2 政策演進下沿邊口岸管理的沿革

隨著十一屆三中全會的撥亂反正、改革開放的全面推進以及對外貿易和口岸開放的逐步推進，我國口岸管理也逐步開始調整和歸并。國家層面，根據國發[1993]23號文件和國辦發[1984]126號文件的規定，對國家口岸管理領導機構的設置和職責范圍作了調整：撤銷了國務院口岸領導小組，新成立了國家口岸辦公室（原國務院口岸領導小組辦事機構并入國家經貿委）。后來的公務員機構改革中又撤銷了原成立的國家口岸辦公室，將其口岸規劃、審理職能交給海關總署承擔。然而，各省(市、自治區)層面則在其口岸辦繼續保留的情況下按照因地制宜的方針，把它合并到不同的部門。比如，多數省(市、自治區)的口岸辦合并到商務廳，對外統一稱為省(市、自治區)人民政府口岸辦公室。2006年5月，又把撤銷了近十年的國家口岸辦恢復成立：中央編辦批復把原海關總署口岸規劃辦公室更名為“國家口岸管理辦公室”。目前，中國口岸管理基本上是國家、省(自治區、直轄市)以及口岸所在地市的三級管理體制（對于直轄市和部分省會城市實際上是兩級管理）。

3 “一帶一路”背景下沿邊口岸政策的優化空間

沿邊地區作為我國對外開放的重要門戶，是國家重要的戰略資源儲備基地和安全屏障。 隨著中央做出加快沿邊地區開發開放的戰略部署，特別是“一帶一路”倡議的深入推進，全國沿邊地區掀起了新一輪發展的熱潮。首先，雖然面臨著以“地緣政治”抬頭為主的挑戰，但總體上看國際和平發展、地緣經濟的繼續以及跨國間的經貿合作仍然是未來的主流。其次，以資源互補、技術合作、產業聯動、市場共享、政策互惠、互利共贏為標志的新的國際分工模式將進一步勃發，為區域經濟一體化提供實質性的支撐。再次，我國口岸建設將圍繞“一帶一路”積極發揮好關鍵節點作用。將加快實現“通道口岸—開放城市—縱深腹地”的“點、線、面”的有機結合。最后，“一帶一路”的政策支持體系將得到完善，整合平臺也日現雛形。比如，具體的金融支持體系、創新的財稅扶持政策等將更進一步細化，其他政策也將更具有操作性和可行性，把沿邊開放進一步引向深入。

4 “一帶一路”背景下沿邊口岸政策的執行偏差

通過對云南、廣西等地的實際調研，我們發現一些地方長期以來對國家口岸政策的理解和執行存在諸多不足。這些不足是阻礙其口岸政策實施效果、口岸經濟效能發揮以及口岸發展程度的主觀原因。

第一，對政策理解出現偏差，存在對政策進行“隨意化”理解、“曲解化”理解的現象。比如，在某些邊境口岸中有部分管理者認為沿邊開發就是國家通過轉移支付的形式對沿邊地區進行扶貧和基礎設施建設，把政策優惠、財政優惠以及各項補助用于其他支出、挪作它用。存在著“不管以何名目把錢要下來是關鍵，至于作為何用則不作規范”的做法。這忽略了沿邊開發開放的核心應該是提升產業、企業競爭力這一事實，忽視了國家幫助沿邊地區發掘內生的發展能力實現高效和可持續發展的初衷。

第二，對開發與開放的關系把握不科學，“兩張皮”現象突出。許多沿邊地區的開發開放還停留在“口岸貿易”時代，單純充當“通道”功能，純粹追求貿易量的擴張。把口岸單純定義為內地進口能源、資源、原材料、出口內地產品以賺取微薄物流費的地方。上述做法并不關注本地相關產業和企業的發展，將“開放”與“開發”割裂開來，長此以往形成“物資穿腸過，路費口岸留”的局面，起不到興邊富民、縮小地區差距的作用。

第三，有部分地區對口岸政策落實不到位或者“流于形式”的情況較為突出。一項新的政策推廣下來，除了“開會、念文件”等宣讀精神式的學習以外，大多就沒有下文，更沒有深入的落實措施和實施行動。

第四，“等、靠、要”等傳統依賴思想較為嚴重。傳統外生式口岸經濟增長的“路徑依賴”較為突出，對于如何再造自身的動力、活力、積極性和能動性等關注不夠。造成的結果是這些口岸對國家的依耐性很大，其發展態勢隨著國家政策支持力度的強弱或者政策調整的方向而大幅波動。