全面從嚴治黨形勢下預算在抑制腐敗方面的效用

文/張培民，云南民族大學

黨的十九屆中央紀委二次全會上習近平總書記重要講話中通篇聚焦“全面從嚴治黨”，為新時代努力開創黨要管黨、全面從嚴的新局面，堅定了信心，找準了目標。中國共產黨十八屆六中全會公報表明了中共中央堅定不移推進全面從嚴治黨的政治決心，開創了黨的建設新格局和新境界，也將“四個全面”戰略布局更加系統地提升到新高度。審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》標志著黨從頂層設計上更好地編織監督權力的制度籠子，把從嚴治黨落到實處。早在2015年1月1日起施行的《中華人民共和國預算法》第一章 總則第一條就明確為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。預算在反腐倡廉工作中有著重要的作用。

1 預算會計的特點，決定了預算在抑制腐敗方面具有重要效用

預算會計（Budget Accounting）是現代會計中與企業會計相對應的另一分支，是適用于各級政府部門、行政單位和各類非營利組織的會計體系。政府預算是按照一定的法律程序編制和執行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規范財政分配活動的重要工具，在現代社會，它還是政府調節經濟的重要杠桿。政府與非營利組織會計不以營利為目的，一般不直接生產物質產品，而是通過各自的業務（服務）活動，為上層建筑、生產建設和人民生活服務。預算會計是以預算（政府預算和單位預算）管理為中心，以經濟和社會事業發展為目的，以預算收支核算為重點，用于核算社會再生產過程中屬于分配領域中的各級政府部門、行政單位、非營利組織預算資金運動過程和結果的會計體系。政府預算是財政體系的重要組成部分，并同國家財政具有內在的聯系。從財政收支的內容上看，政府預算是國家財政的核心，但從起源看，兩者不具有一致性。國家財政隨國家的產生而產生，而政府預算是社會發展到封建社會末期資本主義初期的產物，即是國家財政發展到一定階段的產物。當國家財政要求制定統一的年度收支計劃，而且要求經過一定的立法程序審查批準時才出現政府預算。簡而言之，政府預算就是具有法律效力的國家年度財政收支計劃。是一種用來監督政府、行政事業單位或者非營利組織資金流向和使用結果的會計體系，將核算財政使用情況作為工作的重點，從而起到監督管理的作用。現代財政制度的核心是預算管理，預算管理制度是現代財政制度的核心內容，預算會計的工作特點就帶有抑制腐敗的意味，因此做好預算，能夠有效監督政府、行政事業單位和其他非盈利組織的會計預算實行情況與實行結果的統一性，在發揮自身職能的同時，起到抑制腐敗的作用。

政府預算首先是以年度財政收支的形式存在的，并且是全口徑預算。按一定的標準將政府預算年度的財政收支分門別類地列入各種計劃表格，通過這些表格可以反映一定時期政府財政收入的具體來源和支出方向，所以通過預算可以對全部資金進行監督。

政府預算是具有法律效力的文件。表現為政府預算的級次劃分、收支內容、管理職權劃分等都是以預算法的形式規定的；預算的編制、執行和決算的過程也是在預算法的規范下進行的。政府預算編制后要經過國家立法機構審查批準后方能公布并組織實施；預算的執行過程受法律的嚴格制約，不經法定程序，任何人無權改變預算規定的各項收支指標，這就使政府的財政行為通過預算的法制化管理被置于民眾的監督之下，預算的監督作用受到法律的保護。

政府預算就是政府收支預算，一般說來，有一級政府即有一級財政收支活動主體，也就應有一級預算。中國政府預算組成體系是按照一級政權設立一級預算的原則建立。《中國憲法》規定，國家機構由中國人民代表大會、國務院、地方各級人民代表大會和各級人民政府組成。與政權結構適應，并同時結合中國的行政區域劃分，中國預算法明確規定，國家實行一級政府一級預算，相應設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級人民預算。通過不同級次的預算可以對各級政府進行監督。

2 預算對抑制腐敗的效用

2.1 預算具有控制功能

中華人民共和國預算法第一章總則第四條規定預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算會計包括資金使用的具體項目，具體數額，單位依據相關法律法規嚴格制定預算，在滿足需求的情況下，盡量降低預算，從源頭抓緊財政的口袋，明確每筆帳的去向，這樣非法挪用公共資金的情況就會在預算會計的控制下大大減少，起到抑制腐敗的作用。資金使用過程中，一旦發生需要超額使用的情況，就需要經過各級單位和領導的嚴格審批，通過層層審批，可以從源頭上杜絕腐敗的發生。

2.2 預算具有監督功能

預算一經確定，所有的支出都要受到預算會計的制約，只能按照預算形成支出，這在一定程度上避免了與工作無關的支出不能發生，“績效工資”、“三公經費”等不能超支，這種預算制約在一定范圍內弱化了各單位的資金使用權，督促資金的合法合理使用，很好地抑制了腐敗的發生。又如，某項目經費10萬元到賬后，經費管理辦法規定勞務費不能超過總經費的10%，即1萬元，預算下達的時候就只能下1萬元發放勞務費，通過預算有效的控制了亂發錢的情況。

2.3 預算具有反饋功能

每年的年末各單位要進行財務整理核算，將當年的實際支出和預算進行對比，明確每一筆資金用了多少，用在何處，跟預算相比是否超支，跟決算相比是否差異過大，這些信息都會反映出問題。并將資金使用情況及時準確地向社會公布，接受公眾的監督，這種資金使用狀況的反饋方式也給有貪污腐敗意圖的人敲響了警鐘。預算會計的反饋功能既能反映各單位的發展情況，又能抑制腐敗的發生。

2.4 預算具有導向功能

預算公開使公眾能夠全面了解資金的收支情況，不僅可以監督資金使用情況，還能反映經濟的調控。單位對外公布真實有效的財政預算信息，國家才能正確掌握資金的流向，更好地調控經濟，合理科學地分配資金，讓資金用在需要的地方，發揮資金的最大價值。預算會計通過控制支出，減少不必要的開支，公眾可以通過各單位公開的預算報告，了解資金走向，防止腐敗的發生。

3 目前預算中還需要進一步加強的問題

3.1 人大監督不夠到位

中華人民共和國預算法第二章算管理職權的第二十條明確規定全國人民代表大會審查、監督中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況 ，但是在具體的工作中，人大主要做到了審議預算方案，至于監督工作，人大沒有完全的同步了解執行情況，只能通過上報的報表等掌握一部份情況，不能完全做到預算的事中監督職能，因為沒有事中的監督，事后監督有時顯得較為被動。所以要在實質上“做實人大”，使人大代表能真正代表納稅人的權利、要求和意愿。

3.2 公眾監督沒有落到實處

公開的財政預算信息只有專業人員能看懂，沒有專業知識的人就只能看到一些數字，公眾監督的效用發揮的不夠充分。要從非專業的角度向公眾解釋預算的原則，思路，效果等便于公眾理解并支持發展。

3.3 預算監督體系不完善

預算中加大了監督的力度，但是沒有一套監督的體系。當單位完成預算編制之后，實際情況發生變化時，只能調整預算，預算調整又做不到嚴格程序，預算就會成為一紙空文，或者執行的過程中嚴格執行預算就會出現與實際情況不協調的局面。例如，收費站申報一筆預算用于修建ETC口，緩解交通擁堵，項目還沒建成，政府又作出了要免費通行的決定，結果就是建成這個ETC收費口已無現實意義，不建預算就無法執行。

4 預算對抑制腐敗的幾點建議

4.1 建立完善的預算會計體系

政策的執行離不開完善的體系，要想預算會計有序發展，必須建立一套完善的體系來監督。“勤儉節約”已入法，違紀鐵腕追責。針對現實中的奢侈浪費問題，新預算法對于厲行節約、硬化支出預算約束做出嚴格規定，確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。對政府及有關部門違規舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。但是在現實的工作中，并沒有人對預算承擔責任，預算會計體系的建設，需要落實總會計師制度。形成落實到位的監督體系，并與內控建設一起抓，在風險防控上多下功夫，確保勤儉節約落到實處。出現預算調整嚴格審批，發揮預算委員會的作用。職能部門的監督要在事前、事中和事后全覆蓋，沒有空檔，沒有死角，不給貪污腐敗以可乘之機，不讓監督成為空談。

4.2 推進信息公開制度建設

新預算法明確規定，今后各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經濟分類則明確反映政府支出按經濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經濟分類預算便于直觀的反映政府支出，有利于更全面理解預算是怎樣實現的。各級政府和單位要將財政信息的公開透明作為預算會計的重點工作來做，隨時接受公眾的監督。預算公開要求公開內容、口徑、主要職責和單位構成等，并且規范公開程序，并對“三公經費”增減進行說明，對公務用車購置及運行費等細化到公務用車購置費和公務用車運行費等明細。要求預算單位在省本級政府或部門門戶網站設立預決算公開統一平臺（或專欄），確保預算公開工作真實、準確、及時、完整。上級部門將財政信息的公開作為考核標準，以硬性規定的方式督促各部門定期開展，將預算與實際支出情況進行核對，接受公眾的監督，并設立舉報投訴機制，出現問題絕不姑息；另外，公開的信息要避免過于籠統，過于專業，重大項目支出要披露；做好時刻接受監督的準備，不給貪污腐敗機會。

4.3 把績效評價作為落實預算執行的手段

用量化指標對各部門的預算編制、執行情況進行績效評價。用橫向、縱向比較分析預算的執行情況。樹立預算優秀單位的典型，讓更多財務人員學習效法。通過軟件程序進一步提高預算控制作用的發揮。充分發揮預算的控制、監督、反饋和導向功能，無疑對抑制腐敗會有重要作用。

預算法的頒布，以及公眾對預算的認識逐步到位，預算將會在全面從嚴治黨工作中發揮重要的作用，正確認識存在的問題，并積極解決好，在全面從嚴治黨的形勢下，預算會計必將在反腐倡廉工作中發揮更大的效用。