美國濕地補償銀行對我國濕地生態補償的啟示

濕地是地球自然生態系統的重要組成部分，在涵養水源、調節氣候、保護生物多樣性、維護區域生態平衡等方面發揮著重要作用。美國是世界上第二大濕地擁有國，現有濕地面積1.11億hm 2左右，約占國土面積的12%，濕地面積僅次于加拿大。美國是世界上較早實施濕地生態保護的國家，也是濕地生態保護取得明顯成效的國家，其濕地生態補償制度與實踐具有典型性，濕地補償銀行的成功實踐，對完善我國濕地保護具有借鑒意義。

1 美國濕地補償制度實施進程

美國的濕地經歷了從盲目開發到濕地保護到開發與保護相結合的歷程，實現了濕地的可持續發展。從20世紀70年代開始人們漸漸認識了濕地的重要性，，美國政府從鼓勵開發濕地轉而逐步開始實行濕地保護政策。其中《清潔水法》是最具代表性的，該法案中第404條款對濕地開發有特殊的要求，濕地補償有了明確穩定的法律依據；1988年布什總統提出美國濕地“零凈損失”(No Net Loss)原則；1993年克林頓政府出臺執行“ 政 府 濕 地 計 劃 ”（The Administration’s WetlandPlan）的聯邦指導，繼續維持美國現有濕地的“零凈損失”； 2004年小布什提出超越“零凈損失”的新政目標，即全面增加濕地數量和改善濕地質量的“總體增長”（Overall Increase）目標，隨著“零凈損失”原則、“政府濕地計劃”的聯邦指導、全面增加濕地數量和改善濕地質量的“總體增長”目標的相繼提出，美國濕地保護政策與措施在實施中不斷完善，制度不斷創新，美國陸軍工程團頒布了指導濕地補償實際運行的規則。 2008年4月，美國陸軍工程兵團（US Ar?my Corps of Engineers，USACE）和美國環境保護署在總結已有濕地補償實踐經驗的基礎上共同頒布了水域資源損害補償最終規則，全面確立濕地補償的三種機制（Jassica Wilkinson et al.,2006），對濕地補償市場化 運作做了詳細的規定：即濕地開發者自行補償、濕地補償銀行補償和濕地替代費補償，對濕地補償實施順序做了規定，濕地補償銀行補償優于濕地替代費補償，濕地替代費補償優于濕地開發者自行補償。其中，濕地補償銀行是建立補償交易市場，資源通過市場機制配置，實現濕地零凈損失的目標，是聯邦政府最為推崇的市場化管理機制。自1991年美國誕生第一家商業濕地補償銀行以來，美國濕地補償銀行數量逐漸增加，截至2016年，全美濕地補償銀行已近3000家，目前，在美國各州都有濕地保護交易行為，濕地得到有效保護，1970年，美國濕地面積已從 18世紀的 2.21×108英畝減少到1.1×108英畝；為扭轉濕地面積嚴重縮減的局面，美國創建了.濕地補償銀行。這一濕地生態補償的政策工具在美國的濕地保護中發揮了強大而持續的作用，濕地年損失量由45.8×104英畝（1955—1975年）下降到1.38×104英畝（2004—2009年），美國濕地面積基本達到動態平衡狀態，甚至有所增加。

2 濕地補償銀行的設立及運作流程

濕地補償銀行是指在一塊或者幾塊地域空間上，恢復受損濕地、新建濕地、加強現有濕地的某些功能或保存濕地及其他水生資源，并將這些濕地以“信用”（credits）的方式通過合理的市場價格出售給濕地開發（占用、破壞等）者，從而達到補償濕地損害的目的。用再建（或功能恢復）的新濕地作為對人為破壞濕地的賠償，可以實現濕地在總量和功能（包括蓄洪、水質保護、魚類和野生動物棲息地和地下水補給）上的可持續平衡；同時，還平衡了濕地開發者的義務與保護者的利益。美國濕地補償銀行的設立、交易、監督法律依據是《1995聯邦濕地補償銀行導則》，該導則是由美國陸軍工程兵團、國家環保署聯合制定的，對濕地補償銀行的設立、運作流程有著詳盡規定。主要步驟包括：

2.1 提出申請

第一步是由濕地補償銀行建設者或投資者提交申請，申請提交到美國陸軍工程兵團，同時還必須一并提交完整詳細的執行方案，方案中不僅要有對建設行為是否會對周邊環境造成潛在不良影響的分析，還包括通過濕地補償銀行補償實現濕地生態功能的需求。

2.2 核査和審批

接到濕地補償銀行建設者或投資者提交的申請和完整詳細的執行方案后，美軍陸軍工程兵團就成立聯合評估小組，其主要責任為專業地評估該濕地補償銀行申請，并將申請書向公眾公開，在必要的情況下還要舉行聽證會，接受全社會的審查、監督。聯合評估小組、美國陸軍工程兵團共同審核濕地補償銀行建設申請，通過審核后，濕地銀行建設申請者還必須和陸軍工程兵團簽署一份濕地補償銀行協議文書，協議文書具有法律約束力，銀行建設申請人必須嚴格按照協議書內容建設、運作銀行。

2.3 “濕地信用”的交易

一直以來，政府部門對濕地銀行的建設和運作有著嚴格的監管，嚴格審查濕地補償銀行建設者是否對濕地造成破壞。確定別無他法能使濕地開發損害更小，這樣才能通過從濕地補償銀行購買“濕地信用”來補償造成的損害。同時，政府部門要嚴格核實濕地補償銀行建設者是否已與美國陸軍工程兵團簽署協議文書并嚴格按照已簽署的協議文書的要求進行濕地補償銀行的建設、運作，使得濕地生態服務功能、特性得以實現。而陸軍工程兵團會出售已頒發許可的“濕地信用”給具有補償責任的濕地所有人，濕地補償銀行建設者必須嚴格按協議文書中的各項要求進行建設和運作。

2.4 交易后期管理

根據美國《清潔水法》，在完成濕地交易后，濕地補償開發被許可人可以將濕地的管理責任轉移給濕地補償銀行建設者，因為擁有專業濕地維護人員和先進設備的濕地補償銀行可以對濕地進行有效補償和統一管理。在全部賣出濕地銀行儲備的“濕地信用”以后，濕地銀行建設者可向政府部門提出申請，將交易后的濕地長期管理的責任進行轉移給政府部門、非政府組織或其他私人管理者等，濕地銀行建設者的申請一旦獲得政府批準，即可轉移。

綜上所述，濕地補償銀行制度以濕地＂零凈損失＂作為目標，解決了土地利用與濕地保護之間的平衡問題，保證了濕地生態價值和經濟價值的實現，實現了濕地的可持續利用，與此同時，運用市場機制推動補償資金的多元化,調動和協調多方參與主體的相關利益，建立了濕地交易市場，為濕地補償工作募集了充足的資金，實施程序保障公眾參與濕地保護，調動了公眾參與到濕地保護中的積極性，調動了多方主體保護濕地的熱倩。

3 濕地補償銀行制的優勢

相較于其他補償方式，濕地補償銀行具有明顯優勢，主要體現在：

3.1 保證濕地“零凈損失”目標的實現

濕地補償銀行這種方式為事前行為，濕地開發者通過購買“濕地信用”的方式補償濕地，在濕地損害之前就已完成，能夠緩解項目損害影響，特別緩解項目中濕地價值的短暫損失。

3.2 降低開發成本

開發者選擇濕地補償銀行的方式來補償濕地，方便快捷。濕地補償銀行出售濕地信用給開發者，可減少濕地開發者自行進行濕地補償的時間，節約時間成本。同時，可以將濕地的維護和管理責任轉移給銀行建設者，從而節省其自行維護、管理濕地的成本。

3.3 提供技術支持

濕地補償銀行擁有專業的濕地維護人員和設備，能夠保證開發者對濕地補償的有效性，并實現長期檢測、監督管理的實施。

3.4 轉移風險、明確責任

美國《清潔水法案》明確要求，濕地銀行在補償交易進行后就有負有對濕地進行長期進行管理和維護的責任。而濕地開發者通過購買“濕地信用”的方式補償濕地后，將所有“信用”的風險、責任就轉移給濕地銀行了。

4 濕地補償銀行的經驗

濕地補償銀行作為美國濕地生態補償實踐的一大創新，有許多可借鑒的經驗。

4.1 完善的法律體系支撐

《清潔水法》第 404條款要求所有開發者必須申請開發許可證，在限制濕地無約束的開發利用的同時也體現了濕地資源的稀缺性。此后又出臺了《緊急濕地保護法》《北美濕地保護法》等一系列法律，明確提出將濕地作為一種獨特的資源進行保護，并提出濕地補償的要求。之后在實踐過程中，各部門又聯合發布了濕地補償銀行的操作規章流程，建立了較為完善的補償制度。經過多年發展，美國的濕地生態補償從概念性的法律條文不斷發展為可操作的規章流程，形成了較為完善的法律體系。

4.2 “保護”與“合理利用”有機結合

美國的濕地“零凈損失”政策在保證全國濕地總面積不變的基礎上，允許合理開發利用濕地。對于有重要生態價值必須要保持自然狀態的濕地通過建立保護區或者濕地公園的方式進行保護，對于沒那么重要的濕地則通過濕地補償銀行機制對不可避免的損害進行補償，來保障濕地生態系統的可持續發展性。

4.3 市場化運行

通過設立“濕地信用”額度，建立濕地生態服務市場，吸收了大量私人部門的資金投入。好處是彌補了開發者自行補償資金的不足以及專業知識的缺乏，同時利用市場競爭降低了濕地生態工程的成本，另外還能刺激濕地修復的技術進步。但濕地補償銀行市場又不是完全自由放任的市場，其實質還是政府管控下的限額交易。

5 美國濕地補償銀行的啟示

隨著濕地銀行補償制度的規范化、技術化和科學化的提髙，濕地補償銀行得到了不斷的完善，美國的濕地面積無論在數量上還是質量上都有了程度很大程的提升，同時在建立濕地補償的市場機制方面為我們提供了借鑒經驗。美國成功經驗可歸納為兩大因素：一是制定濕地保護政策，二是充分利用市場機制。美國濕地補償銀行經驗對于我國破解濕地保護與建設資金困境、規范濕地運維管理，以及制定人工濕地建設標準、補償標準頗有參考價值。

5.1 發揮政府的主導作用

提升立法理念。提升立法理念，并根據中國國情，在遵循自然生態規律和經濟規律的基礎上，將可持續發展觀作為構建濕地生態補償法律機制的基準，不斷完善濕地生態補償法律機制，真正為中國濕地生態保護工作有序開展提供充分的保障。建立健全濕地生態補償法律體系。我國目前已有的濕地立法零碎化、分散化的特點，專門的濕地立法尚處空缺狀態，缺乏權威性的對濕地資源權屬及各部門濕地管理權責劃分。應該對目前已有對涉及濕地保護利用的法規進行系統評估和清理，保留有利濕地保護的條文，修改或廢止不利于濕地保護的規定，完善并頒布施行《濕地保護條例》，通過立法明確濕地權屬，加強濕地用途管制并明確“占補平衡”的要求，確立嚴格的濕地治理順序，進而創造濕地補償市場交易的需求，從法律上明確生態補償責任、

義務，為濕地生態補償機制的規范化運作提供法律依據。明確濕地權屬。濕地權屬清晰是引入市場機制提高資源配置效率的基礎，必須確定濕地權屬：明確濕地“所有權”歸國家或集體所有，嚴格規定濕地的“占有權”“使用權”“處置權”等，并進一步明確濕地的其他權利。

5.2 構建濕地生態補償市場化機制

建立濕地生態補償機制。完善的交易規則。明確各利益相關方以及他們之間的關系，設計嚴謹可行的市場交易運作流程；統一補償標準，既要保證全國的統一性，又要確保因地制宜的靈活性；加強監管。設計有效的監管框架，確保信息的公開度和透明度，使得市場手段得以有效執行，同時加強對補償性濕地的可監管性；各級人民政府建立對應的濕地管理機構，自上而下逐步形成統一的濕地管理格局。建立濕地補償多元化投融資機制。建立以政府公共財政為主，多元化的融資機制。市場化的濕地生態補償需要引導各方資本的積極參與，實現常態化運行。同時，在濕地生態補償領域積極推廣 PPP模式，探索公私合營的多種合作形式，吸納廣泛的社會資本，建立政府引導、社會參與的濕地補償多元化投融資機制。

[1]US.EPA.Compensatory Mitigati Mechanisms[EB/OL].2017-6-5.

https://www.epa.gov/cwa-404/compensatory-mitigation-mechanisms.

[2]張立.美國補償濕地及濕地補償銀行的機制與現狀[J].濕地科學與管理,2008,4(4)

[3]James Boyd.Compensating for Wetland Losses under the Clean Water Act[J].Environment Science&Policy for Sustainable Development，2002，44（9）

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[5]Dahl T.E.Wetlands Losses in the United States 1780’s to 1980’s[M].Washington,DC:US Department of the Interior,Fish and Wildlife Service，1990：163-170.