我國教育督導機構設置、職能與改革趨勢研究

[摘 要]目前我國省級督導機構大致有“合署辦公”“代管”“內設”“下屬單位”“相對獨立”五種形式。隨著我國法治建設及教育民主化的深入，教育督導的職能需要進一步弱化督政，向指導中小學課程與教學傾斜，同時要繼續加強評估。因而，我國的教育督導機構可以向美國、德國等國家學習，繼續推行教育行政與督導合二為一的模式，而不是仿照英國等國家建立完全獨立型督導機構。我國各級政府可在保留行政部門的督導處（室）的前提下，整合各級教研部門成立督導評估中心，共同做好督政、中小學課程與教學指導和評估三大核心工作。

[關鍵詞]督導機構；獨立；教育行政

[中圖分類號]G526 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2018）03-0088-06

一、引言

改革開放以后，我國中央層面的教育督導機構逐步恢復督導功能并在機構設置上走向規范化。1984年8月，教育部設視導室，負責對全國教育進行巡視、檢查以及指導幫助全國各地普教工作。1993年國家開展了機構調整，國家教育督導團建立，成立了相應的辦公室，在管理上隸屬于基礎教育司，屬于掛靠性質。2000年，國家教育督導團在行政級別上升至司級單位，隸屬教育部，其獨立性進一步增強。2005年全國基本形成了中央、省、市、縣四級教育督導體系。

與此同時，社會各界尤其是學術界的不少學者考察了英國、俄羅斯和新西蘭等國的教育督導機構的設置情況后，認為，獨立設置督導機構可以“讓教育督導機構獨立開展工作，擺脫教育行政部門的限制”[1-5]。這為教育督導機構的改革打下了輿論的基礎。至今仍有學者提出向英國學習，實行教育督導機構獨立設置[6]。

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》要求 “建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能……，建立督導檢查結果公告制度和限期整改制度。”[7]此番要求為“國家教育督導委員會”的建立打下了基礎，也為地方教育督導機構改革埋下了伏筆。

2012年8月26日，國務院辦公廳印發《關于成立國務院教育督導委員會的通知》，構建了中央層面的督導委員會的框架，任命了正副主任；同年8月國務院頒布了《教育督導條例》。國家教育督導委員會正式成立，標志著我國教育督導機構設置的重大改革。國家督導委員會的主任由國務院副總理兼任，大大提升了其“地位”。

與此同時，全國各地的教育機構也在進行一場大的變革，省級層面的教育督導機構隨之變化，一些省級單位分管教育的副省長和副主席兼任教育督導委員會主任或總督學，如西藏、廣西、遼寧等；多數省級單位的教委主任、副主任或正、副廳級領導兼任教育督導室主任或總督學，并設若干名主任督學、副主任督學，6個計劃單列市和新疆生產建設兵團的教育督導室主任的行政級別均為正、副廳級[8]。從全國各省級層面的督導機構設置來看，大致有教育行政部門合署辦公、教育行政部門代管、內設機構、下屬單位或其他等5種形式。同時，我國還有考試院和各地的教研院（室）作為隱形的督導機構，潛在地發揮著督導的職能。目前，國家和省級層面的督導機構的設置特點及改革是需要我們進一步探討的問題。

二、我國省部級層面教育督導機構設置分析

2012年10月1日，《教育督導條例》正式實施。國務院教育督導委員會掛牌成立，地方各級教育督導部門也相應地做出了調整改革。《國家中長期教育改革規劃綱要》提出“建立相對獨立的教育督導機構”的要求，但是2012年的《教育督導條例》對督導機構是否獨立設置并未做出明確的規定。“國務院教育督導機構承擔全國的教育督導實施工作，制定教育督導的基本準則，指導地方教育督導工作。”而且“國務院教育督導機構和縣級以上地方人民政府負責教育督導的機構（以下統稱教育督導機構）在本級人民政府領導下獨立行使督導職能。”[8]這兩條規定表達了如下意見：（1）縣級以上政府部門應該建立政府領導下的教育督導部門；（2）督導機構所行使的督導職能應該相對獨立于普通教育行政，并未要求督導機構獨立設置。上述規定給中央和地方留下了很多可供選擇的空間：縣級以上人民政府的督導機構無論是單獨設置，還是與教育行政部門聯合設置，都可以獨立行使督導職能，因為，即使將教育督導機構設置在教育行政部門內，教育行政部門也可以充分放權，讓其獨立行使有關督導職能。還有，督導機構的行政級別怎么安排？這也延伸出另外一個問題：督導機構由政府哪個部門領導，也沒有明確規定。這既給地方政府提供了自主選擇機構設置模式的空間，也給地方帶來了靈活應對的空間。正是因為2012年的《教育督導條例》對教育督導機構的設置規定不具體，導致我國目前存在不同類型的督導機構。

（一）教育督導機構與教育行政部門（廳、局）合署辦公

合署辦公是兩個歸屬不同、職責相異的政府機構因工作需要在同一地點辦公，兩個機構的人員、資源可以在同一上級部門的統一指揮下配合使用。云南省、湖北省、浙江省、寧夏回族自治區的教育督導機構與教育行政部門合署辦公的，四省區的教育行政部門與督導機構合署辦公就是：省人民政府督導室（委員會），由省、自治區教委主任、副主任或正、副廳級領導兼任教育督導室主任或總督學，教育行政部門與教育督導機構在同一個場所辦公，都服從同一上級領導。

（二）教育督導機構由教育行政部門代管

教育督導機構附設在同級政府教委或教育廳/局與教育行政部門在同級人民政府領導下開展工作，在業務上接受上級教育督導機構的指導。在管理方面，教育行政部門代管督導機構，一般稱為省、市、（縣）人民政府督導室。督導室的正、副主任和督學，均由教育教育行政部門提名，由人民政府任命，頒發任命證書。教育督導機構的行政級別，與同級教育行政部門相差一級或半級。行政部門行使決策權、執行權，督導機構行使監督、檢查、評估、指導權。“代管”制的督導機構，其人員編制屬于教育行政部門，辦公地點設在教育行政部門內，督導機構的人員實際上仍然是教育行政機構的工作人員。從目前情況來看，由教育行政部門代管的省級層面的教育督導機構有12個。

我國的國務院教育督導委員會也是典型的由教育部代管的機構，它本屬于一個協調性機構，主任由中共中央政治局委員、國務院副總理、國務院督導委員會主任兼任，委員會獨立于教育部，其辦公室就是國務院教育督導辦公室，又稱教育督導局，由教育部領導監管（見圖1）。其主要職責是：擬定教育督導的規章制度和標準，指導全國教育督導工作；依法組織實施對各級各類教育的督導評估、檢查驗收、質量監測等工作；起草國家教育督導報告；承辦國務院教育督導委員會的具體工作[9]。從國家教育督導委員會的職責來看，其工作主要對國務院負責，面向全國，對各級各類教育進行督導評估等。國務院教育督導委員會設置的優點是：可以充分整合并利用教育部的人力資源，利用國務院督導委員會和教育部的雙重名義對全國教育進行督導，權威性和行政效力有所增強。不足之處在于：受國務院副總理和教育部主要負責人的形式上的雙重領導，機構需要進一步加強建設，辦公人員需要充實。

“合署辦公”或者“代管”設置的督導機構在管理上仍然隸屬或依附于地方教育行政部門，督導機構仍由同級的教育行政部門領導，教督導機構的主要領導也多數由教育行政部門的“一把手”兼任。該組織框架反映的是教育行政與教育督導的上下級的關系，督導機構必然聽從“同級”教育行政部門領導的指揮。

設立“合署辦公”和“代管”制的初衷是想提高督導的地位，讓教育督導機構相對獨立于教育行政部門，更好地發揮教育督導的職能，讓其享受與同級教育行政部門的待遇，甚至讓督導部門對同級教育行政部門進行“督政”。但這種機構設計的局限性主要體現在四個方面：（1）不利于理順教育督導機構與政府各部門之間的關系；（2）教育督導機構在人民政府內沒有一席之地；（3）這種督導機構很難對同級教育行政部門督導，平行的教育督導機構難以對處于同等地位的教育行政部門進行監督；（4）不利于教育督導體制的建設和發展。

（三）教育督導機構作為教育行政部門的內設下級單位

教育督導機構作為教育行政部門的內設下級單位是2012年新的《教育督導條例》頒布之前的普遍做法，把教育督導作為教育管理的一個環節，至今有11個省份仍將督導機構作為一個處級單位，內設于省級政府的教育廳內。教育督導沒有獨立的地位，其優點是教育督導受教育行政部門的統一協調和指揮，為教育管理服務；不足之處就是難以獨立開展工作，事事必須向教育行政部門領導匯報。

（四）教育督導機構作為教育行政部門的直屬事業單位

2012年之后，內蒙古自治區和上海市將教育督導機構作為行政部門的下屬事業單位設置，上海市教委的教育督導事務中心，內蒙古教委下設的教育督導評估中心，受教育行政部門的領導。將教育督導機構作為下屬的事業單位，督導機構的獨立性會比作為內設的處級機構高一些，因為畢竟是相對獨立的事業單位，沒有與教育行政部門合署辦公，有自己的運作系統，可以在一定限度內相對獨立地開展工作。

（五）相對獨立型

這類教育督導機構有獨立編制，由人民政府統籌，形式上由教育行政部門代管，相對獨立于教育行政部門。人財物均由人民政府統籌，督導機構的領導仍由教育行政部門兼任，由同級人民政府直接管理，在行政級別上與地方教育行政部門同級（或低半級）。這種模式的優點是：能相對自主開展工作，受教育行政部門的限制相對少一些；直接對人民政府負責。不足之處在于：需要借用教育行政部門以及社會各界的力量開展教育督導評估工作；行政成本比內設于教育行政部門的督導機構要高。

北京市人民政府教育督導室是北京市人民政府設立由北京市教育委員會代管的正局級機構[10]，由中共北京市委教育工委副書記兼任北京市人民政府教育督導室主任，另設三個副主任，督導室內設綜合處、督政處、學校督導處、專項督導處、督學管理和信息化處、評估與監測處等6個處室；有29個編制，在全國所有省設督導機構中（見表1），北京市的教育督導室的編制最多。

只有人民政府直接領導， 沒有掛靠同級政府的督導機構才具有完全獨立性。從以上教育督導機構的設置來看，全國幾乎沒有督導機構完全獨立于教育行政部門。北京市人民政府督導室已經具備獨立的條件，但是它依然由教育行政部門代管。絕大多數“受同級人民政府領導，掛靠于教育行政部門”或與教育行政部門合署的督導機構不具備“獨立性”。上海和內蒙古把督導機構作為下屬的事業單位，其獨立性要高于“內設”“合署辦公”或者“代管”形式的督導機構。

三、我國教育督導職能的發展趨勢分析

在教育日益國際化、民主化和法制化的時代背景下，我國教育督導機構應該履行哪些職能？一般認為，教育督導的職能有監督、評估、協調、指導、反饋等等。在不同的歷史時期，教育督導的職能的側重點不一樣。

（一）弱化督政職能以適應民主法治社會發展的需要

在改革開放初期，我國督政的主要目的是檢查地方教育行政部門是否執行了國家的教育政策法規，是否存在財政經費挪用、亂用等現象，是否存在違背國家教育行政意圖的其他行為等等。這對教育行政監督的確有很大成效，成功糾正了一些地方教育行政部門的不良行為。但是隨著我國教育法治越來越健全，教育行政接受社會各界監督的力度會越來越大，政府的行政行為會走向規范，教育行政也不例外，弱化督政職能已經成為時代發展的趨勢。西方國家的教育督導都曾經歷過這一階段。美國18世紀的馬賽諸塞州就組建了由教會人員 、市鎮官員、居民家長等納稅人為代表的實施行政性督導（administrative inspection ）的代表團 ，加強了對教育行政的控制，提升了公眾對教育的參與。此后，便改由專職的督學進行教學督導。日本二戰前，教育督導作為行政指揮的一個環節，權限很大，以督察、檢查為主，“督導代表教育行政當局，代行教育行政、評定、指導等行政行為”[11]；二戰后，教育督導便改為以指導性活動為主，注重發揮非權力性的指導，關注教師的具體的教學活動。法國在1802年頒布《國民教育總法》，建立督導機構；至19世紀80年代，對學科督導與對學校其他工作的督導開始分離，此后不斷朝著多元化和專業化的方向發展[12]，對教職員個人的評估工作也得到了加強，對教育機構的督導評估工作大大削弱。德國一直采取的是教育督導和教育行政管理工作合二為一的體制，督導的重心放在學校內部治理及日常教學工作，屬于教學督導，幾乎不對教育行政進行監督。英國政府在1839年首次任命了兩名國家督學J.艾倫和H.S. 特曼赫爾，檢查國家教育財政投入到私立教育的有效性，但是隨著公立學校的普及和法治的健全，英國歷史上的皇家督學團便開始注重學校教育的督導與評估，其在1992年成立的教育標準局也是側重于對學校的督導評估，督政只是輔助。上述國家的教育督導職能的演化說明了一個道理，法治越健全，民主化程度越高，督政的職能就會趨于弱化。

由于我國教育法治建設的成效越來越鮮明，依法治教已經成為共識，教育督導的職能也會朝著弱化督政的方向發展。

（二）加強課程與教學輔導提升教學質量

由于教育行政督導職能弱化，相應地，對學校課程與教學的監督和指導是當今世界各國教育督導機構現在，乃至未來的重點職責。這是因為，對于中小學來說，課程與教學工作是學校的核心工作。通過課程與教學，提升學生的學業成績，讓學生掌握基礎知識和基本技能，為他們的終身學習打下基礎。美國教育督導是最早實現由傳統行政監督型向現代指導型轉向的典范，其督導的核心工作就是進行教學指導，協助教師改善教學，提高學生的學業成就；法國的教育督導注重按學科進行分工，督導可以分為“課程督導”和“專題督導”，分為12個學科組和2個專門組開展工作；德國督導工作以督學為主，旨在提高學校的教學質量，黑森州教育督導指標體系的，一級指標有四個：學校的規劃與建設、課程與教學、學生管理、教學人員的管理[13]，課程與教學督導是德國教育督導的主要工作之一；英國目前的督導盡管把主要精力放在全面評估一所學校的辦學質量上，但對教學督導工作依然非常重視。

加強課程與教學輔導是我國未來教育督導改革的方向，教育督導只有切實提高中小學的教育質量，才能滿足政府、社會和公眾對高質量教育的需求。

（三）對學校進行督導評估以評促改

教育督導評估是運用評估或測量工具，對教育行政部門、學校教育、教職員工或學生進行價值判斷的過程。開展教育評估，有助于政府和社會各界以及家長了解政府辦學的績效，知曉學校的辦學水平和辦學質量。通過督導評估，也有助于學校在原有的基礎上改進辦學，達到提升學校辦學水平的目的。因而，督導評估現在是、未來也是政府監控基礎教育的重要手段，這項職能是不能輕易停止的。所有其他發達國家都把督導評估作為政府檢測基礎教育質量的一項重要手段，美國在名義上沒有采用督導評估來檢測基礎教育，主要是他們運用了教育問責評價制度，絕大多數州已經認同將學生的學業考試成績作為績效責任的重要依據。“美國各州利用狀態和增長模型指標建立了科學、完備的學校效能評價與監控體系，使教育行政部門可以更客觀、準確地評估學區或學校效能，從而有效、合理地進行教育決策和教育投入。”[14]因而，美國的問責制度替代了督導評估的部分職能。

評估將會長期作為教育督導的一項重要職能而存在。因為，基礎教育作為公益事業，必須置于公眾的監督之下，督導機構對其教育質量進行全方位的評估是民主社會監管的需要，也是讓家長了解不同學校教育質量，享受教育知情權和選擇權的需要。

四、我國教育督導機構設置的改革趨勢

由前文分析可知，我國新時期的教育督導需要弱化督政，教育督導的職能向中小學課程與教學的指導傾斜，繼續加強評估。因而，我國的教育督導機構可以向美國、德國、法國和日本等多數國家學習，繼續推行教育行政與督導合二為一的模式，而不是學習英國和新西蘭[3]等極少數國家，建立完全獨立型督導機構。建立獨立型的督導機構的最大弊端是這種模式耗費的人力、物力和財力都要顯著高于非獨立設置[15]，也不利于資源整合共享。我國各級政府在保留行政部門的督導處（室）的前提下，整合各級教研部門、成立督導評估中心（見圖2），共同做好督政、中小學課程與教學指導和評估三大核心工作。

第一，教育行政督導部門職能實行重大轉變。一方面，統籌協調教育研究院（室），成立評估中心，將過去的“督政”與“督學”并重，轉變為“重在指導”，繼續做好評估工作；另一方面，具體在督政方面，督導部門與基礎教育處（科）協商，從教育行政管理的角度督察下級教育行政部門的教育政策、法規的執行情況，檢查有無違規使用教育經費的行為，有沒有認真執行黨和國家的教育政策，等等。

第二，各地教研院（室）為“教育指導”服務。地方的教研院（室）本身就承擔了地方學校的教學研究和指導任務，教研院（室）大力培育擅長各科教學指導的指導人員，分專業和學科對中小學各科教育進行指導；輔導學校制定年度課程計劃；對不同學校之問的課程計劃進行協調；檢查中小學教師的授課是否符合國家課程標準的要求；指導各類學校在國家課程標準框架下將國家課程進行校本化改造；輔導中小學開發校本課程；協同中小學校長檢查教學質量；評價教師的工作情況；檢查學生的學習成績；監督各種考試（尤其是中考和高中畢業考試）的舉行，參與并主持考試工作，對考試題進行審閱。

第三，成立省級層面的教育督導評估機構，作為下屬的事業單位，相對獨立地開展工作，完成政府指定的督導評估任務。首先，要建立定期督導評估機制，對中小學的督導評估成為一種常態。其次，制定并完善中小學督導評估框架，建立督導評估指標體系。再次，督導任務的分配模式可以采用公開投標的模式。當遇到政府要求的大范圍的評估項目時，可以引入招標的方式，將督導評估推向市場。督導機構實行公開招標，由各督學小組提出學校督導方案，向督導部門投標，競爭學校督導的項目權，根據各督學小組所提出督導方案的可行性和質量進行選擇。中標后，督學小組與督導機構簽訂合同，獲得評估經費，由中標的項目組承擔督導任務。

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[責任編輯 張桂霞]