內蒙古城市發展思路研究

李娜

摘 要：通過內蒙古城市發展現狀與全國城市建設平均水平的比較，可以得出，內蒙古城市建設在城市規模、市政建設水平、居民收入和消費、社會保障及城市環境等方面存在一些不足，建議今后城市發展要補短板、轉方式、惠民生、重生態，走一條符合本地區風土人情的城市發展道路。

關鍵詞：城市規模 宜居 供給側改革

一、引言

內蒙古城鎮化經歷了快速推進的“十一五” “十二五”時期，城鎮化發展也由注重速度發展轉變為注重質量提升，城市建設的各個方面都取得了積極進展，但與全國平均水平相比，仍存在許多需要改進和完善的地方。本文通過分析內蒙古城市建設和全國平均水平之間的差異，提出城市未來發展思路，為內蒙古城市發展實現創新、協調、綠色、開放、共享發展提供一定的參考依據。

二、內蒙古城市發展現狀及其與全國的比較

（一）城區人口集中度高于全國，城鎮體系、城市規模和城市集聚效應與全國相比均有不足

2016年，內蒙古城區常住人口為887.42萬人，占全區總人口的35.2%，全國為34.5%，內蒙古城區人口集中度略高于全國。按照新頒布的城市規模劃分標準，對內蒙古城區常住人口數進行等級劃分，內蒙古城鎮體系中僅有2個II類大城市，分別為呼和浩特市、包頭市，3個中等城市，為烏海市、赤峰市和鄂爾多斯市，其余均為小城市，大中小城市比為1：1.5：7.5，而全國大中小城市比為1：1.3：5.2，顯然，內蒙古大中城市數量偏少，小城市比重偏高。從地域范圍來看，東部地區只有赤峰市一個中等城市，其余12個城市均為小城市，這樣的城鎮體系在新型城鎮化建設中難以實現各類城市協調發展和輻射帶動的作用，城鎮體系需要進一步優化。

研究表明，城市人口規模在100萬-400萬，城市的凈規模收益會達到比較理想的狀態，人口規模在25萬以上的城市才能保證自我增長，而10萬人以下的城市，基本上看不到正的規模效益。目前，內蒙古25萬人口以上的城市共有10個，人口低于10萬的城市還有4個，且小城市平均人口規模僅為19.64萬人，比全國平均水平低3.87萬人。可見，內蒙古城市規模偏小，使得城市集聚效應難以發揮，城市的規模收益表現不明顯，從而對城市擴大就業、科技進步和外部擴散效應等均會產生負面的影響。

（二）城市市政建設水平不斷提高，但各項指標與全國相比兩級分化現象較為嚴重

隨著經濟社會的發展和城市建設水平的不斷提高，內蒙古城市的整體面貌煥然一新，城市功能更加完善，宜居性不斷增強。除建成區供水管道密度比“十一五”末期略有減少外，城市用水普及率、燃氣普及率等市政公用設施水平比“十一五”末期均有大幅提升（見下表）。

與全國平均水平相比，內蒙古城市建成區供水管道密度、每萬人擁有公共交通車輛、燃氣普及率、建成區綠化覆蓋率的排名相對滯后，分別排在第28、26、19和17位；而人均公園綠地面積和每萬人擁有公共廁所數量均在全國排名首位，人均城市道路面積和建成區排水管道密度在全國排名均為第3位，城市建設各項指標在全國排名反差巨大，一定程度上也說明，當前城市注重形象工程建設，忽略了城市內部循環系統的完善，城市的宜居性和功能性仍需加強。

（三）城鄉居民收入不斷增長，收入差距和城鎮居民消費率與全國相比還有一定差距，消費結構進一步優化

2017年，內蒙古財政用于民生支出3158.1億元，占一般公共預算支出的69.8%，比上年增加178.7億元。城鄉居民收入水平得到穩步提升，城鎮常住居民人均可支配收入為35670元，較上年增長8.2%，但在總量上仍然低于全國平均水平726元，城鄉居民收入比為2.83，比上一年進一步縮小，但仍比全國高0.12。2016年，城鎮居民高低收入比（按收入五等份分組）為5.47，較上一年下降0.34，高低收入比與全國平均水平較為接近，只高于全國0.06。解決收入差距問題是我國全面建成小康社會的一項重要任務，需要國家政策、市場結構、生產技術等方面共同努力才可實現。

隨著居民收入水平的提高，消費水平也在逐步增加。2016年，內蒙古城鎮居民消費率達到23.4%，比上年高0.6個百分點，但與全國31.1%的消費率相比，內蒙古居民消費率明顯偏低。在城鎮居民的消費結構中，用于吃穿的消費支出比重為39.5%，比2010年下降了6.3個百分點，居住、交通及通訊等方面的支出增加較為明顯（見圖1，圖2）。由此可見，城鎮居民的消費結構已經從滿足溫飽、生活必需品消費轉變為小康型耐用品消費、精神文化消費等更高層次的享受型消費，消費質量進一步提高。但較低的消費率表明，消費對經濟發展的貢獻較小，消費產品的供給已經跟不上消費需求的變化，因此，需要推進供給側結構性改革來增加消費產品的種類，從而滿足居民的消費需求，拉動經濟增長。

（四）城市環境治理能力提高，空氣質量防治工作仍需加強

2016年，全區城市污水處理率和生活垃圾處理率分別達到94.48%和98.87%，比上一年分別提高1.3和0.91個百分點，且均高于全國平均水平，城市環境治理能力進一步提高。城市建成區綠化覆蓋率為39.85%，比上年提高0.67個百分點，與全國平均水平相比低0.45個百分點，應進一步提高城區綠地空間規模，改善城市整體的人居環境，提升城市品質。

2016年內蒙古空氣質量較上年相比有了很大的改善。12個盟市全年空氣質量平均達標天數為314天，比上年多22天，達標率為86%，比全國338個地級及以上城市平均達標率多7.2個百分點。呼和浩特市作為首府，2016年的優良天數共283天，比2015年多7天，在全國74 城環境空氣質量綜合指數排名第49位，較上年下降兩位。雖然內蒙古大氣污染防治工作取得了一定的進展，但城市發展建設中交通擁堵、浮塵天氣等問題仍然存在，城市環境空氣質量的防治工作依然嚴峻。

三、內蒙古城市發展建設的對策建議

（一）優化城鎮體系，提高中小城市的規模效益

科學合理的城鎮體系不僅能夠使城市內部空間、資源得到充分的利用，同時也能最大限度地發揮其外部效益，增強其對周邊城鎮的輻射帶動作用。通過與全國城市發展的比較，內蒙古在城鎮體系的優化過程中，應大力培育一批基礎設施和公共服務水平相對較高、城市資源承載力尚未飽和的小城市發展成中等城市，如通遼市、烏蘭察布市等，通過產業帶動、政策傾斜等措施增強其對人口和資源的吸引力，同時能夠緩解周邊大城市發展的壓力，降低城市病和環境污染發生的概率。加大對特色小鎮的培育力度，努力吸引資本、技術、人才等生產要素和創新要素的集聚，促進城鎮體系優化和推動區域協調發展。此外，內蒙古中西部屬于缺水地區，東部的水資源相對豐富，而水恰恰是制約城市發展的最重要因素。對于水資源較為豐富的東部小城市，要采取積極的政策措施，增加其對人口的集聚效應。

（二）彌補市政基礎設施短板，增強城市的宜居性

由內蒙古城市市政建設各項指標與全國的比較可知，今后城市市政建設的重點應放在提高城市供水管道密度、燃氣普及率、增加公共交通車輛等方面。首先，從區域協調發展、城鄉協調發展的角度增大供水管道密度，提高用水、燃氣普及率，主要從中小城市入手，加大對其市政公用設施建設的轉移支付，縮小與大城市在用水、用氣等公共服務指標之間的差距，努力實現基本公共服務均等化。同時，加強城市地下綜合管廊的建設，促進城市供水、排水、排污、集水等方面實現集約化發展，減少維護成本，提升城市的滲透力和微循環力。其次，增加城市公共交通車輛的供給，利用大數據、物聯網等技術手段，優化公交行車路線，縮短等車時間，加快建設基于城市公共交通的互聯網平臺，增加居民出行的便利性。加強對公共交通專用線路的規劃和建設，積極推進呼和浩特市、包頭市等交通壓力過大的城市發展公交、輕軌、地鐵等多種類型的公共交通，增加城市與周邊小城鎮之間的連通性，提高城市公共交通的分擔率。

（三）繼續推進新型城鎮化建設，增加和創新消費產品的供給類別，提高居民消費率

研究表明，當城鎮化水平超過53.49%時，城鎮化的推進則不利于縮小收入差距。此時城鎮化建設的重點應放在提高質量而非速度上。內蒙古城鎮化率在2015年就達到了60.3%。為縮小收入差距，應繼續堅定不移地推進新型城鎮化建設。具體來講，就要抓住經濟轉方式、調結構、轉動能的主線，努力增加就業崗位，完善工資增長機制，為提高居民收入奠定良好的經濟基礎。繼續增加公共產品的供給，降低居民在住房、教育、醫療等方面的成本支出，加強公共資源的普惠性和公平性。還應在穩定物價、防止通貨膨脹上保護居民的購買力，減少外部因素對居民收入的影響。同時，提高農牧產品品質和市場細分的精確度，在城市近郊的農村牧區，可以利用與城區距離較近的優勢，發展都市休閑農牧業，以花卉養殖、果蔬采摘為突破口，吸引城市居民前來休閑度假，親近大自然。加快實施“互聯網+農業”計劃，促進農牧業與旅游業、會展業、餐飲業的融合，培育新興業態，鼓勵農牧民以股份制的形式參與其中，增加其就業創業的積極性。

此外，抓住供給側結構性改革的機遇，利用新技術和新模式開發新的市場，為消費者提供個性化的新產品，從有效需求入手，針對市場上高科技產品和高端日用消費品供給不足的問題，要合理調整產業結構，促進產業升級，通過稅收的結構性改革繼續為企業減稅減負，激發企業的創新活力。同時應注重人力資本的投入，努力培養和留住高端人才，為人才結構的升級做充分準備。針對中國居民儲蓄率高而消費較低的情況，應繼續提高公共服務供給和社會保障水平，減少居民的后顧之憂，促進大眾提高消費意愿。總之，要提高消費率和高品質消費產品的供給，就要通過經濟結構調整、科技進步、提高全要素生產率等一系列供給側結構性改革的措施才能實現。

（四）優化城市綠色空間布局，推動綠色低碳的城市建設運營模式

城市綠色空間具有為居民提供健康休閑娛樂方式的生態服務功能，合理的綠色空間布局也可提高城市的宜居性，促進城市經濟、生態、文化等方面的發展。因此，應充分發揮城市綠色空間的功能和效用，做好綠色空間的規劃與布局，增加城市綠色空間分布的密度，在城市人口密集區可實行“小而多”的城市綠地布局，避免出現城市綠色空間與城市人口及其對城市休閑功能需求的空間錯位，實現城市綠色、協調、可持續發展。

在空氣綜合治理方面，要繼續完善空氣污染物監測及信息發布系統，重點加強重大污染城市和重工業城市的污染監控與預警，降低單位GDP能耗和有害氣體排放，加快城市清潔能源供應。加大力度推廣新能源汽車，完善配套設施建設和政策支持，鼓勵市民綠色出行，減少汽車尾氣排放，提高城市優良空氣天數。與綠色低碳城市建設相結合，通過技術革新和改造，減少在房屋建造和噴涂工序中對大氣的污染，推廣建筑節能技術，使用綠色環保建材，采用太陽能、風能、工業余熱等多種環保手段供暖，減少城市建設對大氣環境的污染，推動城市實現綠色低碳循環發展。

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（作者單位：內蒙古社會科學院城市發展研究所）

責任編輯：代建明