美國農業資源管理的經驗與啟示

李曉琳，霍劍波，張 華，屈寶香，尤 飛

(1. 中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081；2. 中國熱帶農業科學院農產品加工研究所，廣東湛江 524001)

0 引言

美國無論是農業現代化水平還是農產品質量、農業從業者收入都位于世界前列，這離不開大量的專項資金投入，先進技術支撐，縝密的資源管理和保護機制。同我國相比，同樣是國土幅員遼闊，資源豐富，經濟發展迅速。在農業資源的管理和保護方面，美國有著專業的管理部門、豐富多樣的農業項目、高效的農業信息傳遞以及大量穩定的資金投入，而我國起步較晚，人口基數大，加之之前長期的不合理開發利用，一味追求經濟效益而忽略對資源和環境的保護，造成資源欠賬、資源浪費、環境承載力低等現象，目前，我國的經濟發展水平已達世界前列，而在資源保護、生態恢復、綠色發展等方面仍是任重而道遠。

1 美國農業資源管理特點

1.1 合理的機構設置

早在1862年，美國就成立了聯邦政府農業司，主要管理全國的農業生產，至1889年更名為美國農業部，在1994年劃定了基本職能，包括農業生產、農業資源、農村事務、農產品管理等多方面。大致可分為自然資源環境局、農場和外國農業服務局、農村發展局、食物營養和消費者服務局、食物安全局、研究教育經濟局、市場監管和營銷管理局7個主要部門。除了聯邦政府，各個州和市也有相應的部門配合農業部的工作，同時根據各地不同的自然條件進行合理的開發和管理。也正是由于自上而下各部門間通力合作，才使得美國農業高效、合理、綠色的發展。

文章重點介紹涉及資源管理與環境保護的部門：自然資源環境局、農場和對外農業服務局、農村發展局。這3個部門的重點工作就是農業資源的管理、利用和保護，農業政策的制定、實施和監管，農業信息的采集、整理和發布。

(1)自然資源環境局：下設有林務管理和自然資源保護兩個部門，主要工作是研究和保護自然資源和環境，合理利用林地、耕地、牧地以及動植物資源。

(2)農場和對外農業服務局：下設有農場服務、外國農業服務和風險管理3個部門，主要工作是執行政府制定的相關農業政策，農作物的進出口管理，國際趨勢、各類農業信息、農產品價格的發布及協調，幫助農業從業者規避風險，保障農業生產的有序進行。

(3)農村發展局：下設有農村公共事務管理、農村住房管理和農村商業合作管理3個部門，主要工作是農村地區公共設施的保障以及公共事務的管理、生活和住房保障以及涉農貿易合作的管理。

1.2 完善的法律體系

美國聯邦政府于1933年出臺了第一部關于農業的法案《農業調整法》，當時為應對國際和國內的經濟蕭條，農場經營不善等問題，政府首次干預農業。在80余年的發展過程中，美國政府共計出臺了16部《農場法案》，不斷加強對農業的支持和補貼力度，擴大項目覆蓋范圍，提高投資額度。美國農業的高速發展，離不開政府層面的大力支持、完善的法律體系和高效率的項目運行。

2009年，美國聯邦政府提出“政府開放計劃”，呼吁全民參與，繼而發布《透明開放政府備忘錄》，隨后美國政府數據全面公開。8年來，在聯邦政府的大力推動下，隨著覆蓋部門不斷增加，開放的數據集達到20余萬個，超過全球其他各個國家的總和。

2018年1月，美國農業部推出2018年農業法案和立法原則，大致分為生產和保護、對外貿易、消費者營養計劃、營銷與監管、食品檢驗與食品安全、研究與教育、鄉村發展、環境與資源、資源和勞動力的管理9類。其中，在環境與資源方面，強調了森林的保護、各州之間協調合作以及農村社區的就業問題。

1.3 多樣的項目措施

美國的農業資源利用和環境保護項目大致可分為幾類：退耕休耕類、農業用地保護類、農業用地限制類、技術支持類、流域保護類和資源調查類。

(1)在退耕休耕方面主要有“耕地保護儲備項目”和“濕地保護儲備項目”。耕地保護儲備項目是美國農業方面最大的環境保護項目，主要流程是將較為脆弱的農用地退出農業生產，停止耕種農作物，年限在10～15年，取而代之的是在這類土地上種植可以保護土地的覆蓋物，對該片土地進行保護，提升土壤肥力，促進生態自我修復。資金方面，由農業部向該片土地的主人提供租金，補償該片土地應有的收入，并分擔種植植被的成本(例如樹苗、草皮的購置費用)。濕地保護儲備項目也是一個較大的項目，主要是為農場主提供技術和資金的支持，保護和還原濕地，在2008年參與的土地就已達到123萬hm2，參與該項目的土地和投入資金還在逐年不斷增加。

(2)在農業用地保護方面具有代表性的有“環境保護鼓勵項目”和“保護管理項目”。早在1996年，美國就設立了環境保護激勵項目，主要流程是由國家出資，鼓勵農業生產者對自有的耕地、放牧草場、林地等進行土壤改良和生態保護，對于達到標準的農業生產者給予獎勵，在促進農業生產的同時改善環境。在2002年和2008年修改的《農場法》中，曾兩次對該項目增加了支持力度，截止2010年，該項目已經覆蓋約663.68萬hm2的土地。保護管理項目則是分為3個等級：第一級是農場內部分土地參與項目，第二級是農場內全部土地參與項目，第三級是農場內全部資源參與項目，根據不同的級別和當地土地租金向農場主提供獎勵，參與項目的資源或土地越多，得到的獎勵金也會越高， 2010年，聯邦政府對該項目的投資達到4.47億美元，覆蓋了518.00萬hm2的土地。

(3)在農業用地限制方面具有代表性的是“農用地權利轉移項目”和“草地儲備項目”，農用地權利轉移項目主要是由聯邦政府、州政府、部落以及當地政府共同出資，通過購買農用地的使用權，限制農業用地轉變為非農業用地，并將其恢復為濕地、林地和草地，以此來保障良好的生態環境。在2008年的《農場法》中規定，未來5年該項目將獲得7.43億美金的支持，具體流程由當地政府和一些非政府組織來操作，雖然該項目無法增加環境收益，但仍在持續進行。美國農業部的自然資源保護局和農場服務局合作在2003年開始運行草地儲備項目，其中由自然資源保護局提供技術，農場服務局提供資金，在保障放牧的基礎上，對草場進行保護和恢復，截止2010年，參與該項目的草場達到12.55萬hm2。

(4)在技術支持方面并沒有明確的資金劃撥，主要是與個人、地方、部落等簽訂協議，提供技術支持，為農場主制定保護計劃，幫助其保護和改善農場環境狀態，并協助其獲得其他項目資金支持，最終目的是治理該地區環境污染，維護生態平衡。

(5)在流域保護方面具有代表性的是緊急流域保護項目，主要是針對洪水多發區域進行合理的規劃，修筑堤壩、河道、排水溝等，減少和降低自然災害對該地區生態環境的破壞。

(6)在資源調查方面具有代表性是資源清單計劃，由農業部主導，自然資源保護局具體負責，政府財政支持，利用先進的遙感技術和地理信息系統，對美國的土地利用及自然資源的使用進行一系列的調查和分析。該項目最早可追溯到1956年，最初僅是在小范圍內進行水土保持調查，隨著時間的推移逐漸擴大范圍， 2000年開始了全國范圍的資源調查。其準確豐富的數據不僅記錄著自然資源的變化，數據的開放和共享在制定政策、保護環境等領域也做出了重要貢獻。

美國從聯邦政府和州政府均對環境保護和生態補償十分重視，以上幾種農業資源管理和保護項目均是圍繞著環境的保護而展開。不僅僅是大的項目，很多細微處也頻繁體現對環境保護的重視，以美國農業部保護效果評價項目的調查問卷為例，其中涉及到“保護儲備計劃(CREP)”“保護儲備金計劃(CRP)”“農用濕地計劃(FWP)”“旱地保護計劃(WRP)”“環境質量獎勵計劃(EQIP)”“農業水資源計劃(AWEP)”，均與環境保護息息相關。細化到作物類型、種植日期、收獲日期、行寬、預計產量、實際產量、遺棄或未收獲原因、剩余茬高度、秸稈處理方式、附近水體、肥料施用情況、動物糞便處理等。

表1 2002—2012美國農業資源保護項目投資

表2 2014—2018年美國《農場法案》政府開支變化 百萬美元

1.4 充足的資金支持

作為世界排名首位的農業大國，美國的農業機械化現代化水平遙遙領先，同時在農業生產和環境保護方面的投入也是巨大的。2002～2012年10年間，美國各項農業資源和環保項目的總投入達565億美元。具體投資見表1。

美國聯邦政府在農業資源和環保項目的資金投入主要分為直接投資和技術投資。直接投資是指直接向農業從業者提供的資金補貼，技術投資是指在項目實施中投入的專家咨詢，信息收集，資源調查等費用。

為了將資金盡量按需分配、因地制宜，美國農業部將資源的數量、質量、環境現狀、地理、氣候、成本和效果等多種因素作為衡量指標，得出一個合理的公式，通過這個公式計算出各州資金的分配比例。根據各個項目的特點，由聯邦政府根據不同情況將資金分配給各個州，有些項目還需州政府添加資金投入。后再由各州根據不同情況、不同項目的輕重緩急自行安排，可以使資金更加有效的分配和利用。

同時也有獎懲措施，農業部會將各個州本年度的項目執行和效果進行統計分析，結果將影響到下一年的資金分配。

2013年美國的《農場法案》中為2014—2023年10年的農業支出做出預算，金額高達9 550億美元。其中包括農產品、環境保護、農業貿易、營養、農業信貸、農村發展、農業研究、林業、能源、特色作物、農業保險和其余雜項，除農產品、營養和雜項支出有減少，其余各項的投入均是不斷增加的。具體資金分配見表2。

1.5 先進的數據管理

美國的農業信息和數據全部公開，公民可便捷地查閱和使用。美國的政府、科研單位、企業和個人都很注重數據庫的利用，在農業方面分為生產數據庫和經濟數據庫，高效、準確、及時地提供農業相關信息，保障農業生產。以美國農業統計局CropScape網站為例，該網站以美國的行政區劃圖為基礎，通過不同顏色區分可顯示出經緯度、氣候、地形、行政區劃、農田面積、農作物種類、種植頻率、河流湖泊、道路信息等，具體數據從1997—2016年。只要打開網站，即可直觀地看到各類信息，并且支持圖表的生成，數據和信息的下載。

1980年，美國農業部開展了“農業資源空間遙感調查”，對世界范圍內的農作物進行評估和預產。美國農業部還專門下設了外國農業局，通過先進的技術手段對其他國家的糧食生產進行估算。目前，通過遙感技術檢測到的信息可自動上傳至網絡平臺，實時同步更新。

2 美國農業資源管理對中國的啟示

2.1 政府立法保障，提高從業人員專業性

農業資源的管理和保護需要耗費大量的人力財力，離不開中央和地方政府的支持。

我國目前并沒有一個專職負責農業資源調查和管理的部門，也沒有相關的法律條令支持，目前初步建立起的重要農業資源臺賬制度，在建立過程中的數據獲取和真實度評判較為困難。如果有專職負責的部門，對于提升農業資源的整合和管理效率意義重大，合理的管理，及時的監督，減少農業生產中不必要的浪費和污染。

由于農業資源的特殊性，對從業人員專業知識的要求也較高。在農業生產中，科學的種植養殖能減少偏差和失誤，專業人員的培養和從業者的培訓都與農業發展息息相關。在資源調查、測量過程中，尤其是在針對農業從業者的調查中，應由專職人員指導完成，減少由于專業知識不全和認知不同等原因而造成的誤差。

2.2 加強保護意識，推進綠色發展

農業生產對自然資源的消耗巨大，若沒有有力的監管制度，犧牲自然環境去發展農業生產，反而得不償失。

近年來，我國對農業綠色發展和資源保護越發重視。2017年9月，我國國務院辦公廳印發了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，其中提到優化農業主體功能與空間布局、強化資源保護與節約利用、加強產地環境保護與治理、養護修復農業生態系統和健全創新驅動和約束激勵機制。2018年中央一號文件提出“推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局”。

只有加強對資源和環境的保護意識，適當的休耕輪作，保持土壤肥力，合理利用水資源和生物資源，加強生態脆弱地區的保護，緩解環境壓力，才能為農業生產創造良好環境，實現綠色發展。

2.3 提升科技含量和成果轉化

我國的農業科技成果轉化率大致是歐美發達國家的一半，僅有30%～40%，大部分科技成果處于閑置狀態，未被利用在農業生產中。

全面提升農業現代化水平離不開遙感、地理信息系統、全球定位系統等技術的應用，先進科學技術的應用不僅可以大幅提高農業生產力，節省人力財力，更可以優化生產結構，保障農產品質量。近年來我國的遙感技術在農業方面的應用正在快速發展，在農作物估產和災情監測方面發揮了巨大的作用。

目前在我國基于“3S”(遙感技術RS、地理信息系統GIS、全球定位系統GPS)技術研發的“國家重要農業資源臺賬”和“全國農業資源數據共享平臺”正在建設中，已經出現了相應的模塊，可以查看多年的農用地、水資源、氣候資源、生物資源、農業廢棄物、農村宏觀經濟、基礎數據、農業區劃數據以及農作物的遙感圖，其中還有“農業可持續發展評價模型”和“農業資源承載力評價模型”，并可直接生成文字報告，但要實現遙感和平臺數據的實時更新還需要一段過程。

2.4 數據的公開與共享機制

隨著科學技術的快速發展，信息正逐漸成為一種重要的生產要素，數據的公開和共享正逐漸被重視。截止2015年底，不同程度地開放了政府數據的國家和地區已達120個。美國的數據公開已經建立起較為完善的體系，許多行業因此受益，甚至衍生出了與數據項相關的新行業。例如2013年被孟山都收購的Climate Corporation，是一家提供氣候相關意外保險的公司，借助農業數據的公開，整合農作物種植與收獲、生物、氣象、土壤、水源等數據，進行綜合分析，提供針對農業生產的氣候意外保險，在出現特殊氣候造成農業減產時對農業從業者進行賠償。數據的公開與共享、完善的農業信息體系和數據信息及時準確的傳播不僅催生了新的產業，更為農業從業者極大地規避了生產風險，保障了經濟收入。

我國目前仍存在一些部門間的數據互通不暢的情況，現有的資源數據均為各部門按照各自需要所調查完成，這就造成了已有數據無法獲取、個別資源反復調查等現象。而農業從業者由于文化水平和信息傳播等原因的限制，無法及時精準地得到相關信息，貽誤時機造成損失。

在農業生產方面，信息的及時傳遞和準確對接對種植業、養殖業均格外重要，貫穿整個農產品的生產和銷售過程。隨著大數據時代的到來，政府數據的公開與共享顯得尤為重要，加快“國家重要農業資源臺賬”和“全國農業資源數據共享平臺”的建設，加快信息化步伐，不僅可以方便各職能部門的日常工作，更可能為各產業帶來意想不到的發展。