我國大都市群產(chǎn)業(yè)—城市協(xié)同治理研究

陳建軍 陳菁菁 陳懷錦

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.杭州師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 杭州 311121；3.浙江省社會科學(xué)院 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，浙江 杭州 310007)

改革開放以來，有關(guān)我國城市化道路的政策方針經(jīng)歷了從“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！钡健按笾行〕鞘泻托〕擎?zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，再到“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。將城市群作為我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，早在2012年就已經(jīng)成為中央高層的重要戰(zhàn)略部署。

然而，目前對我國城市群的研究在一定程度上無法與城市群發(fā)展的現(xiàn)實需求相匹配。主要體現(xiàn)在兩方面：一是現(xiàn)有的城市群研究尚存在有待明晰的問題，特別是關(guān)于城市群的定義。城市群及其相關(guān)研究最早在西方發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生和發(fā)展，在舶來的過程中，由于國外研究的具體情況不同或譯者自身的理解和偏好，產(chǎn)生了諸多概念名詞，如城市群、城市圈、都市帶、大都市區(qū)、大都市圈、大都市連綿區(qū)、大都市連綿帶等，對這些名詞的辨析不僅占用了研究資源，而且有越辨越亂之勢，直接影響了城市群研究的縱深發(fā)展。二是在經(jīng)濟(jì)全球化和我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，我國城市群發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，中國的“城市群”概念實際上已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念，但從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行的城市群研究還處于基礎(chǔ)研究階段[1]。20世紀(jì)80年代，城市地理學(xué)家首先進(jìn)入城市群研究領(lǐng)域，并對國家城市群總體格局的形成起到了引領(lǐng)作用，然而由于行政體制的影響，加上部分學(xué)者熱衷于炒作，各地爭相進(jìn)行城市群規(guī)劃，實際上這些“城市群”僅僅是工業(yè)與城市集聚區(qū)，缺乏城市群內(nèi)在的生命力[2]。沒有一兩個能夠起統(tǒng)領(lǐng)作用的特大城市作核心，沒有統(tǒng)一管理的高效基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)作支撐，城市間很少有產(chǎn)業(yè)鏈的密切聯(lián)系，這種“城市群”徒有光環(huán)[3]。

城市群不僅僅是地域上的一組城市或一群城市，更是人、產(chǎn)業(yè)與城市高效率協(xié)調(diào)、互動、可持續(xù)發(fā)展的空間，從這一角度重新審視城市群的意義和功能、探討城市群治理的體制機(jī)制供給，是新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下城市群研究的重點(diǎn)內(nèi)容，也是本文的切入點(diǎn)。本文將探討大都市群的主要特征、主要功能以及產(chǎn)業(yè)—城市協(xié)同治理的依據(jù)，提出符合我國大都市群發(fā)展的產(chǎn)城協(xié)同治理的一般框架。

一、大都市群的概念界定

有關(guān)大都市群有多種說法，如城市群、城市圈、城市帶、大都市區(qū)、大都市圈、大都市連綿區(qū)、大都市連綿帶等，針對具體的城市集群也有各類提法，如東京都市圈、日本沿太平洋都市帶、紐約都市圈、美國東部大都市群、上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、長三角都市圈等，這些都市圈有大有小，空間范圍甚至有重疊。上述各類都市群大致可以分為兩類：一類是空間范圍相對有限的單一中心的都市圈、都市區(qū)等，類似美國的大都市統(tǒng)計區(qū)或者日本的城市圈、都市圈等，其特征是有一個一定規(guī)模的中心城市，以及和這個城市緊密相關(guān)聯(lián)的周邊區(qū)域。一般來說，這樣的城市圈的主要功能體現(xiàn)在中心區(qū)和周邊區(qū)域之間的通勤聯(lián)系和其他功能聯(lián)系，甚至可以把這樣的城市圈稱為城市通勤圈，即以該中心城市為圓心、以大致一小時的通勤時間為半徑構(gòu)建的城市圈。當(dāng)然，隨著交通工具的發(fā)達(dá)，這類城市圈的空間范圍會逐漸擴(kuò)大。比如，由于城市軌道交通發(fā)達(dá)，日本東京的都市圈基本涵蓋了從城市中心到周邊區(qū)域通勤半徑差不多有100多公里的范圍，人口達(dá)到2 000萬以上，但這和更大空間的日本沿太平洋都市帶還是有區(qū)別的。

另一類城市集群是大都市群，或稱為大都市圈或大都市帶。其概念最早可以追溯到田園城市概念的提出，以法國地理學(xué)家戈特曼的世界六大都市群理論最為著名(參見表1)。它的主要特征是：在特定的廣域空間中存在多個內(nèi)部功能完備的中心城市(內(nèi)部均衡)，且中心城市之間具有產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)的外部聯(lián)系(外部互補(bǔ))，這些中心城市與其輻射范圍內(nèi)的周邊城市構(gòu)成了一個多中心、多層次、多網(wǎng)絡(luò)的大中小城市集聚的城市體系。由以上特征可延伸出大都市群的其他兩個特征：一是大都市群內(nèi)部城市之間有密集的交通網(wǎng)絡(luò)；二是存在著以各類城市為支撐、以快捷的交通網(wǎng)絡(luò)和社會信息網(wǎng)絡(luò)為紐帶、以多元化產(chǎn)業(yè)集群為載體的產(chǎn)業(yè)分工體系。

都市圈和大都市群是兩類不同的城市集群(見表2)，但二者具有密切的聯(lián)系。一般來說，大都市群(或大都市區(qū))是由若干都市圈構(gòu)成的，這些都市圈內(nèi)部具有相對獨(dú)立均衡的城市功能，同時彼此之間形成了特色鮮明、錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分工關(guān)系，由此構(gòu)成的大都市群的產(chǎn)業(yè)空間就表現(xiàn)為以多樣化產(chǎn)業(yè)集群為支撐、疏密有序、多產(chǎn)業(yè)鏈共生共聚的空間優(yōu)化平臺。大都市群產(chǎn)城協(xié)同治理就是希望通過一系列制度安排和創(chuàng)新，達(dá)到多城市、多區(qū)域(行政區(qū))之間連接、聯(lián)動、協(xié)調(diào)、共享的發(fā)展目標(biāo)。

表1 大都市群概念研究的歷史源流

續(xù)表1

表2 都市圈和大都市群的比較

二、大都市群的主要功能和產(chǎn)城協(xié)同治理的依據(jù)

(一) 大都市群的主要功能

一般都市圈的主要功能是承接中心城市的功能擴(kuò)張，而大都市群的主要功能則是現(xiàn)代多元化產(chǎn)業(yè)群落協(xié)同集聚的空間平臺和空間組織架構(gòu)，是具有全球競爭力的世界級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、世界大國實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的主要支撐空間和引領(lǐng)區(qū)域。歷史上，歐洲一體化進(jìn)程就是歐洲大都市群的形成過程，它的起源就是要建立歐洲煤鋼聯(lián)盟，以一體化的跨國城市群和共同市場為載體構(gòu)建煤鋼產(chǎn)業(yè)鏈群協(xié)同集聚區(qū)，并將其打造成為美蘇之外獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系。

經(jīng)濟(jì)全球化以來，構(gòu)建大都市群已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家打造具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)集群的必要條件(見表3)。正是有了歐盟一體化下的歐洲西北部大都市群，歐洲才有了支撐阿麗亞娜火箭和空中客車飛機(jī)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)群落。在美國，東部大都市群是支撐美國具有全球競爭力的金融服務(wù)業(yè)和科教文化服務(wù)業(yè)的主要空間平臺；中部都市群曾經(jīng)是具有全球影響力的鋼帶，是美國鋼鐵、汽車重工業(yè)的主要支撐平臺；西部都市群是支撐美國飛機(jī)制造業(yè)、火箭制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的主要平臺。在日本，環(huán)太平洋地帶分布有序、功能各異、稟賦差異互補(bǔ)的大中小城市體系，為汽車、動漫、高端設(shè)備制造等行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的分布提供了可供優(yōu)化布局的空間選擇，是日本構(gòu)建世界級產(chǎn)業(yè)集聚的空間體系和支撐平臺。在中國，長三角地區(qū)的大都市群為該地區(qū)成為世界主要紡織服裝、電子信息和裝備制造的產(chǎn)業(yè)集聚地提供了空間支撐。

表3 世界主要大都市群及其支撐的產(chǎn)業(yè)集聚群落

(二) 大都市群產(chǎn)業(yè)—空間協(xié)同治理的依據(jù)

大都市群治理的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)—城市或產(chǎn)業(yè)—空間的協(xié)同治理，是廣域空間下以大都市群為支撐平臺的產(chǎn)業(yè)空間分工體系與產(chǎn)業(yè)鏈整合的治理。

從微觀層面分析，這是由城市、產(chǎn)業(yè)、人口三者之間互動關(guān)系所決定的。城市是人口集聚的平臺，城市的發(fā)展取決于人口集聚的規(guī)模，人口的集聚取決于城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及在城市的發(fā)展機(jī)會和實現(xiàn)其人生價值的機(jī)會。因此，在推動城市化的諸多因素中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵因素，城市建設(shè)起來了，而產(chǎn)業(yè)沒有發(fā)展起來，這樣的城市就容易變成空城、“鬼城”。人口在城市集聚會產(chǎn)生集聚效應(yīng)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、知識溢出和勞動力池效應(yīng)，進(jìn)而提升城市和產(chǎn)業(yè)的競爭力。由此可見，在產(chǎn)、城、人互動的環(huán)節(jié)中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從宏觀背景看，大都市群的出現(xiàn)是產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)全球化的要求。在經(jīng)濟(jì)全球化時代，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)正在向多元化、融合化、集聚化、寡占化的方向發(fā)展，一些具有全球寡占性和高進(jìn)入門檻的高復(fù)雜度產(chǎn)業(yè)，如大飛機(jī)設(shè)計和制造、航天工程和國防安全領(lǐng)域的高科技、現(xiàn)代信息技術(shù)、現(xiàn)代生物工程、新能源和新材料以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，它們所需要的支撐平臺已經(jīng)超越了單一城市所能提供的空間支持。以大飛機(jī)的設(shè)計和制造為例，中國的C991大飛機(jī)項目僅僅在研發(fā)環(huán)節(jié)就動員了包含200多家規(guī)模以上企業(yè)、37家高等院校在內(nèi)的多達(dá)十幾萬人的研發(fā)制造力量，這樣的復(fù)雜產(chǎn)業(yè)鏈體系是任何單一城市，即便是特大城市也難以承擔(dān)的?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的集聚已經(jīng)從單一的產(chǎn)業(yè)區(qū)走向多元產(chǎn)業(yè)群落集聚，其突出特點(diǎn)在于多產(chǎn)業(yè)的互相關(guān)聯(lián)和交互融合，以及產(chǎn)業(yè)鏈的多元化和復(fù)雜化。

三、城市群協(xié)同治理的理論梳理：從區(qū)域主義到新區(qū)域主義

城市群治理的理論研究在西方由來已久，但城市群協(xié)同治理常常以區(qū)域治理的概念出現(xiàn)在眾多學(xué)術(shù)研究之中。在過去的一個多世紀(jì)里，針對區(qū)域治理和城市群協(xié)同治理問題，形成了大都市政府理論、公共選擇理論和新區(qū)域主義三個相互競爭而又具有演進(jìn)邏輯的流派。

(一) 大都市政府理論

大都市政府(Metropolitan Government)理論是20世紀(jì)初伴隨著歐美鄉(xiāng)村城市化浪潮孕育而生的區(qū)域治理理論。其現(xiàn)實目的是解決地方政府體制碎片化所導(dǎo)致的大都市區(qū)公共服務(wù)無效問題[4]。

大都市政府理論將大都市區(qū)內(nèi)獨(dú)立行政單位過多視為政府公共服務(wù)效率提升和均衡的主要障礙。該觀點(diǎn)建立在規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上，認(rèn)為大的、綜合的區(qū)域政府在行政服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給上更有效率。區(qū)域政府可以將經(jīng)濟(jì)增長的外部性內(nèi)部化，并且在服務(wù)的供給上實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。同時，單中心體系可以形成一個大的人力資源、物質(zhì)資源和金融資源的“蓄水池”，相較于小的、資源有限的政府組成的體系，更能為居民和商業(yè)機(jī)構(gòu)提供廣泛的服務(wù)[5]。該理論主張實行政府合并，通過改變原來的分塊政府模式，建立統(tǒng)一的自上而下的大政府，并允許公民充分參與公共事務(wù)的決策，進(jìn)而有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡地方財政以及提供跨區(qū)域服務(wù)。

大都市政府理論強(qiáng)調(diào)了政府在更廣闊區(qū)域集中管理的優(yōu)點(diǎn)，其本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)管理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)出效率，包括：減少機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置和相互間的扯皮；統(tǒng)籌安排大都市區(qū)域財政稅收的收支，以減少不必要的重復(fù)開支；實現(xiàn)大都市一體化的區(qū)域規(guī)劃；制定更為合理的交通政策；節(jié)約政府的公共開支等。但大都市區(qū)政府理論的最大問題是沒有得到現(xiàn)實的理想回應(yīng)，現(xiàn)實中大都市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃并未帶來大都市財政支出效率的提升或者政府機(jī)構(gòu)的簡約高效，相反卻出現(xiàn)了管理效率低下、官僚主義盛行、大都市病顯現(xiàn)等問題。此外，大都市區(qū)政府在管理區(qū)域事務(wù)時，還存在難以突破官僚體系的桎梏，不能全面履行其職能，短時間內(nèi)難以在區(qū)域內(nèi)建立治理權(quán)威等問題。

(二) 公共選擇理論

公共選擇(Public Choice)理論興起于20世紀(jì)50年代，試圖打破大都市政府理論所倡導(dǎo)的單一中心的區(qū)域治理模式，建構(gòu)以核心區(qū)為主導(dǎo)的多中心區(qū)域治理模式和不依賴中心城市政府的、范圍更大的區(qū)域公共服務(wù)供給系統(tǒng)[4]。

與大都市政府理論相反，公共選擇理論視地方政府體制的碎片化為一項優(yōu)勢，而不是有待糾正的缺陷。這類觀點(diǎn)受新自由主義思想的影響，認(rèn)為選民、政治家和官僚是“經(jīng)濟(jì)人”而不是“道德人”，他們的行為同經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的其他人的行為沒有任何不同，都是以自身利益最大化為目標(biāo)。選民在政治市場上通過民主投票來選擇能給他帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。他們主張“用腳投票”，給所服務(wù)轄區(qū)的居民更多選擇。他們認(rèn)為，若區(qū)域內(nèi)存在多個地方政府，則可以為公司和居民提供更多的服務(wù)和稅收方面的可選擇性，行政區(qū)之間的競爭是確保居民獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的服務(wù)的必要條件；多元的、功能重疊的政府并不意味著混亂和無效率，而是對異質(zhì)性需求的滿足以及對不同服務(wù)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)所需邊界的辨認(rèn)[6]。

公共選擇理論的優(yōu)點(diǎn)在于將區(qū)域治理的權(quán)力重心從單一的大都市政府轉(zhuǎn)移到地方政府，將區(qū)域治理的選擇權(quán)大幅度地交給了自由市場和地方政府，激發(fā)了地方政府的創(chuàng)新性，促進(jìn)了區(qū)域治理內(nèi)在動力的提升。但公共選擇理論在實踐中暴露了很多問題，公共選擇理論對公平正義的關(guān)注度不足，政府會通過法律來維護(hù)中產(chǎn)階級的權(quán)益而不分配資金救濟(jì)社會底層的人們，損害了弱勢群體的利益。另外，公共選擇理論難以擺脫由政府結(jié)構(gòu)的碎片化造成的區(qū)域治理效率低下的難題。

(三) 新區(qū)域主義

新區(qū)域主義(New Regionalism)是20世紀(jì)90年代在經(jīng)濟(jì)全球化和城市群逐漸興起的背景下產(chǎn)生的區(qū)域治理理論。新區(qū)域主義理論從某種意義上來說是大都市政府理論與公共選擇理論調(diào)和的產(chǎn)物，既希望彌補(bǔ)前者的不足，又具有自己的獨(dú)特之處，由此形成了強(qiáng)調(diào)合作而非科層制的理念。

新區(qū)域主義概念借用了一個觀點(diǎn)：“有效率的政府不需要制度的聯(lián)合鞏固作為唯一的方法”[7]，試圖在單一中心的區(qū)域治理模式和多中心的區(qū)域治理模式之間找到平衡點(diǎn)。新區(qū)域主義理論認(rèn)為解決區(qū)域問題應(yīng)該綜合運(yùn)用競爭與合作兩種機(jī)制，目的是在地方政府、社會公眾、企業(yè)及非政府組織之間建立起區(qū)域戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。該理論認(rèn)為不同的政府部門、公共組織和企業(yè)之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是通過自愿、協(xié)調(diào)與合作方式組建的，因而提供的公共產(chǎn)品是低成本、高效率的，并且主張區(qū)域公共事務(wù)應(yīng)該由都市區(qū)不同層級政府、社會團(tuán)體和私營部門共同協(xié)調(diào)解決。

新區(qū)域主義和大都市政府理論有相似之處，都認(rèn)為提升區(qū)域管理效率應(yīng)該有規(guī)模經(jīng)濟(jì)思維，執(zhí)行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)政策能夠提高管理效率、降低管理成本，從而促使資源配置效率的提升。與傳統(tǒng)區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)通過政府合并實現(xiàn)大都市區(qū)一元化領(lǐng)導(dǎo)不同，新區(qū)域主義理論認(rèn)為，大都市區(qū)的聯(lián)合政府應(yīng)從強(qiáng)調(diào)科層式的垂直管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^不同層級和區(qū)域政府部門間的合作協(xié)商以及其他非正式的體制機(jī)制來實現(xiàn)協(xié)同治理。

由此可見，新區(qū)域主義理論的政策著眼點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)大都市區(qū)空間范圍內(nèi)的多元政府主體之間的信任、合作與協(xié)商，并以此來避免大都市區(qū)統(tǒng)一的垂直化管理所帶來的各種弊端，降低溝通交易成本、提高管理效率。

新區(qū)域主義理論的主要問題在于對協(xié)調(diào)成本的認(rèn)識不足。由于缺乏一個核心的領(lǐng)導(dǎo)層來引導(dǎo)或主導(dǎo)區(qū)域合作系統(tǒng)，當(dāng)大都市區(qū)各區(qū)域及主要協(xié)商機(jī)構(gòu)間利益不對稱甚至沖突時，區(qū)域發(fā)展議題往往陷于議而難決、拖而不決的境地，或者倉促推出不成熟的政策。此外，新區(qū)域主義理論忽略了公共問題的責(zé)任承擔(dān)主體問題，當(dāng)出現(xiàn)問題時，區(qū)域內(nèi)各主體沒有能力也不愿意為整體的公共問題承擔(dān)責(zé)任[8]。

四、發(fā)達(dá)國家城市群協(xié)同治理的代表模式和經(jīng)驗

在區(qū)域治理和城市群協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建方面，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有一些比較成功的模式和經(jīng)驗。

在美國，城市政府協(xié)會、特設(shè)機(jī)構(gòu)和政府間協(xié)議是城市群協(xié)調(diào)治理的主要平臺和模式。其中，地方政府協(xié)會是美國城市群最具特色的治理模式，它是由大都市群中多個地方政府組成的、得到聯(lián)邦政府和州政府支持的具有官方行政色彩的地方行政法人組織，在重大公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安及環(huán)境治理等方面發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。此外，城市群還通過設(shè)立單一功能的特別區(qū)、專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或城市群內(nèi)地方政府之間簽訂專項協(xié)議來共同應(yīng)對各項議題。

在日本，大都市群治理的代表性模式是核心城市主導(dǎo)的城市間協(xié)同治理模式。以太平洋沿岸大都市群為例，東京作為中心城市以超強(qiáng)的政治文化核心地位和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合實力主導(dǎo)了大都市群一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展，它協(xié)調(diào)制定了許多產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域功能分工、大交通、自然環(huán)境等專項規(guī)劃，形成了比較成熟的產(chǎn)城一體化的治理模式，主導(dǎo)了包括東京、橫濱、神奈川、千葉、群馬等城市在內(nèi)的東京都市圈的發(fā)展，值得注意的是國家層面給予了強(qiáng)有力的法律支持。

法國城市群協(xié)同治理機(jī)制是以市鎮(zhèn)聯(lián)合體為主要平臺進(jìn)行的，其運(yùn)作機(jī)制是基于法律的多元主體的協(xié)商、協(xié)調(diào)。首先是頒布了《城市(市鎮(zhèn))聯(lián)合體法》，規(guī)定相關(guān)各城市主體對城市間重大問題要首先進(jìn)行調(diào)查研究，在征求各方意見和建議的基礎(chǔ)上，由各城市主體協(xié)商起草方案并討論修改，然后共同簽署和行動。法律還賦予了市鎮(zhèn)聯(lián)合體有專項稅源和第三方評估監(jiān)督的權(quán)力，從而保證了城市群的協(xié)同治理運(yùn)作具有穩(wěn)定的財力基礎(chǔ)和有力的外部監(jiān)督。

英國的大倫敦城市群推行的是一體化的行政架構(gòu)即一體化協(xié)同治理模式，該模式強(qiáng)調(diào)的是立法、高層協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略規(guī)劃。在立法保護(hù)的前提下，建立大倫敦城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(如20世紀(jì)90年代中央政府設(shè)立的“倫敦政府辦公室”及隨后成立的“倫敦規(guī)劃咨詢委員會”、21世紀(jì)初成立的“大倫敦市政府”等)，運(yùn)用行政力量進(jìn)行具有整體性和長遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略規(guī)劃并建立一體化協(xié)同治理機(jī)制[9]。

五、我國大都市群產(chǎn)業(yè)—城市協(xié)同治理的一般框架

(一) 大都市群產(chǎn)城融合發(fā)展和協(xié)同治理的內(nèi)生機(jī)制

圖1 多元產(chǎn)業(yè)集聚群落的滲透融合和大城市群的多圈多層多中心分布

多元產(chǎn)業(yè)集聚群落與大都市群的空間結(jié)構(gòu)之間具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)特征和空間特征是多元產(chǎn)業(yè)集聚群落的空間有序分布。在新技術(shù)革命的背景下，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級更多地表現(xiàn)為多元產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈之間的滲透、融合。不同產(chǎn)業(yè)之間由于知識外溢和規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求而交互融合，如信息產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)的融合，文化產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的融合，現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的融合。在此背景下，產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的滲透和融合呈現(xiàn)出路徑差異，從而對產(chǎn)業(yè)空間分布和支撐環(huán)境提出了更為多元化和個性化的要求。以制造業(yè)為例，依據(jù)其與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互相滲透的路徑，可以區(qū)分為兩類：一類是與服務(wù)業(yè)之間以知識和信息為主要聯(lián)結(jié)方式的知識信息導(dǎo)向的制造業(yè)，另一類是與服務(wù)業(yè)之間以產(chǎn)業(yè)為主要聯(lián)結(jié)方式的規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的制造業(yè)。在產(chǎn)業(yè)鏈的空間分布格局中，知識信息導(dǎo)向的制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)之間常常呈現(xiàn)出協(xié)同集聚的狀態(tài)，因此，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、知識信息導(dǎo)向的現(xiàn)代制造業(yè)以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的現(xiàn)代制造業(yè)需要有大集聚小分散、多圈多層多中心的城市體系來與之對應(yīng)。也就是說，現(xiàn)代復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈群融合的產(chǎn)業(yè)集聚群落需要疏密合理、分布有序、功能各異、稟賦互補(bǔ)的大中小城市體系作為主要空間載體，這個空間平臺就是現(xiàn)代大都市群(如圖1所示)。

產(chǎn)業(yè)與城市(空間)的聯(lián)動以及由此而來的協(xié)同治理是城市與城市群發(fā)展繞不開的話題。在中國，這一問題受到體制性因素的影響，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，中國的土地制度是以土地國有或公有為基礎(chǔ)。第二，土地市場受行政區(qū)域分割。第三，政府的產(chǎn)業(yè)政策在很大程度上是通過空間規(guī)劃、空間準(zhǔn)入來推行的，如各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)，包括工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)以及各類產(chǎn)業(yè)新城的規(guī)劃與建設(shè)，這些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新城的出現(xiàn)必然帶來產(chǎn)城協(xié)同治理的問題，同樣，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級也必然與空間開發(fā)、空間管理相關(guān)聯(lián)，包括各類開發(fā)區(qū)的空間布局以及它們之間的聯(lián)動、協(xié)調(diào)和發(fā)展等問題。因此，產(chǎn)城聯(lián)動、協(xié)同治理就成為大都市群治理的關(guān)鍵問題。

(二) 長三角大都市群協(xié)同治理框架及其問題

在我國，長三角大都市群的一體化協(xié)同治理架構(gòu)是比較成熟的標(biāo)桿模式。長三角的區(qū)域協(xié)同發(fā)展起步較早，推進(jìn)有序，形成了以完善由市場主導(dǎo)的資源要素配置機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場，降低要素和產(chǎn)品空間移動的廣義運(yùn)輸成本，以及實現(xiàn)城市間互聯(lián)互通、共治共享為目標(biāo)的區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略和行動計劃。長三角大都市群的協(xié)同治理框架是一個包括決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層在內(nèi)的三級運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制，并且形成了相對完整的運(yùn)行機(jī)制。決策層是滬蘇浙皖三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會，由此構(gòu)建起長三角協(xié)商和決策的高層制度構(gòu)架，其主要議題是策應(yīng)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞長三角重點(diǎn)合作領(lǐng)域進(jìn)行省級層面的決策。協(xié)調(diào)層有兩個組織架構(gòu)，即長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議和長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(市長聯(lián)席會議)，前者聯(lián)席會議的參加者主要是各省市的常務(wù)副省長或副省長，其工作內(nèi)容主要為：總結(jié)交流長三角合作與發(fā)展工作進(jìn)展的年度情況，協(xié)調(diào)推進(jìn)重點(diǎn)合作事項，部署下一年度區(qū)域合作發(fā)展有關(guān)工作；后者聯(lián)席會議的參加者主要是成員城市的政府領(lǐng)導(dǎo)，主要圍繞某個長三角城市經(jīng)濟(jì)合作主題進(jìn)行交流，并部署下一年度城市經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)工作。執(zhí)行層也有兩個主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其一是各省市發(fā)改委，以合作專題協(xié)調(diào)推進(jìn)為抓手，負(fù)責(zé)將三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會決定的工作進(jìn)行推進(jìn)和落實，另一個是各市政府經(jīng)濟(jì)合作辦公室，常態(tài)化推動城市間經(jīng)濟(jì)合作工作(見表4)[9]。

表4 長三角大城市群協(xié)同治理框架

長三角大城市群的協(xié)同治理模式是國內(nèi)目前最接近新區(qū)域主義的治理模式，在推進(jìn)長三角區(qū)域和城市一體化發(fā)展的過程中發(fā)揮了積極作用。長三角大都市群治理和一體化發(fā)展領(lǐng)先于國內(nèi)其他區(qū)域也是眾所公認(rèn)的。但是，長三角大都市群現(xiàn)有的協(xié)同治理模式依舊存在比較突出的問題，主要表現(xiàn)為區(qū)域與城市群協(xié)調(diào)機(jī)制的行政色彩相對濃厚，由此形成兩個方面的短板：首先是缺乏立法保障和相關(guān)法律體系支撐，區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展很大程度上取決于大都市群各省市行政領(lǐng)導(dǎo)對區(qū)域合作和一體化理念的偏好程度，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策和重大戰(zhàn)略缺乏連續(xù)性；其次是缺乏產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同治理的關(guān)鍵元素——由企業(yè)和行業(yè)組織以及各類社會組織等力量形成的網(wǎng)絡(luò)，以及它們對大都市群協(xié)同治理過程的積極介入，由此導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空間分布優(yōu)化與區(qū)域和城市價值間難以耦合，使得不同行政區(qū)域之間依然存在市場壁壘，阻礙要素資源跨區(qū)域流動，影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市化的健康發(fā)展以及區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的有效實施[9]。顯然，進(jìn)一步完善長三角產(chǎn)業(yè)—空間協(xié)同治理的體制機(jī)制，對于形成有示范意義的中國大都市群協(xié)同治理模式具有重要作用。

(三) 我國大都市群產(chǎn)城融合發(fā)展和協(xié)同治理的一般框架

基于理論梳理和實踐總結(jié)，我們認(rèn)為，中國大都市群產(chǎn)城協(xié)同治理框架主要是由目標(biāo)模式和支撐架構(gòu)組成的。協(xié)同治理的主要目標(biāo)是連接、聯(lián)動、協(xié)調(diào)、共享。實現(xiàn)目標(biāo)的支撐架構(gòu)有三方面：一是城市體系的協(xié)同治理架構(gòu)；二是產(chǎn)業(yè)體系的協(xié)同治理架構(gòu)；三是交通一體化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同治理架構(gòu)。

目前以長三角區(qū)域合作為代表的大都市群協(xié)同治理架構(gòu)，主要還是政府主導(dǎo)的治理架構(gòu)，其功能主要是區(qū)域與城市發(fā)展的協(xié)同，而產(chǎn)城協(xié)同治理的功能依舊比較薄弱。在大都市群的產(chǎn)城協(xié)同治理架構(gòu)中，除了政府部門的參與之外，企業(yè)和其他社會系統(tǒng)的介入是非常關(guān)鍵的，比如在支撐城市群產(chǎn)業(yè)體系的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群網(wǎng)絡(luò)的治理方面，政府的產(chǎn)業(yè)政策支持以及引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)的培育，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城市功能區(qū)(各類新城新區(qū))之間的互聯(lián)互通等都是不可或缺的；在以綜合交通體系構(gòu)建為主要內(nèi)涵的大都市群基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通方面，各個交通子系統(tǒng)，如飛機(jī)、高鐵、城鐵、地鐵以及公路交通和水路交通的連接、聯(lián)動、協(xié)調(diào)、共享，也是不可或缺的。

構(gòu)建大都市群產(chǎn)業(yè)—空間分工協(xié)同的治理體系，是大城市群產(chǎn)城協(xié)同治理的關(guān)鍵所在，包括以下幾個部分：

首先，在國家層面，要有廣域空間定位的引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。例如，國家的大飛機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略、新能源汽車發(fā)展規(guī)劃以及其他高技術(shù)發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)年美國政府推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主引擎就是一系列高科技國防軍備計劃，現(xiàn)在美國又提出所謂的第三次抵消戰(zhàn)略，實際上就是爭奪引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的尖端領(lǐng)域主動權(quán)的戰(zhàn)略規(guī)劃。在中國，應(yīng)該把這樣的國家戰(zhàn)略與大都市群產(chǎn)城協(xié)同發(fā)展治理架構(gòu)銜接起來，國家層面的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和創(chuàng)新戰(zhàn)略要有落地規(guī)劃。

其次，要構(gòu)建大都市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)空間創(chuàng)新平臺的協(xié)同治理體系，包括各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(工業(yè)園區(qū)、科技開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、新城新區(qū)等)和各類城市功能區(qū)(如城市CBD、金融中心、空港和其他交通樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)、創(chuàng)新功能區(qū)等)之間的合作網(wǎng)絡(luò)和協(xié)同治理體系，鼓勵各城市進(jìn)行跨行政區(qū)的聯(lián)合開發(fā)區(qū)和飛地開發(fā)區(qū)建設(shè)，優(yōu)化空間資源的配置。各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新城新區(qū)是國家空間創(chuàng)新單元，是大都市群產(chǎn)城協(xié)同治理的重要抓手，要改變它們之間互不關(guān)聯(lián)、過度爭奪資源、單純追求有限行政區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的狀況，加強(qiáng)各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新城新區(qū)之間的連接、聯(lián)動、協(xié)調(diào)、共享，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和空間創(chuàng)新緊密結(jié)合起來。

再次，要推動引領(lǐng)行業(yè)的龍頭企業(yè)在大都市群開展產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，培育出世界級的企業(yè)(產(chǎn)業(yè))綜合體。如歐洲空中客車飛機(jī)制造公司就是以歐洲西北部大都市群為依托，將大飛機(jī)各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)和垂直產(chǎn)業(yè)鏈散布于整個歐洲西北部各大城市中，利用都市圈之間發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)和便捷的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，把整個大飛機(jī)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系完整地構(gòu)建出來。這一產(chǎn)業(yè)—空間聯(lián)動發(fā)展的模式可以為我們所借鑒。

最后，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的品牌網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)大都市群品牌共創(chuàng)共享機(jī)制。以打造區(qū)域共同品牌為核心，帶動大都市群相關(guān)企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而形成大都市群產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡(luò)。