助力全面深化改革

戴學鋒

改革開放40年來，中國旅游業發展最突出的一條主線就是，旅游業的發展戰略總是自覺對應國家戰略。改革開放之初，在總設計師鄧小平的直接關注之下，旅游業配合改革開放，做出了積極貢獻。當時，南有廣州白天鵝賓館，北有北京建國飯店，這兩個合資企業的建立，打破了生產要素嚴重固化的計劃經濟弊端，實現了旅游作為改革開放窗口行業，引領改革開放的作用。此后，在加入WTO、擴大內需、調整產業結構等重大國家戰略中，旅游業都發揮了重要作用。

一、當前，全面深化改革是最重要的國家戰略

2013年年底召開的十八屆三中全會發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，開啟了中國全面深化改革的航船。全面深化改革的核心是要“讓市場在資源分配中發揮決定性作用”“總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。為此，2013年年底，中央組建由習近平同志親自擔任組長的全面深化改革領導小組，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。因此，社會各界一致把2014年看成是我國全面深化改革的改革元年。

繼十八屆三中全會后，十九大報告中再次重申要“堅持全面深化改革”，指出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。2018年1月23日，習近平同志主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議并發表重要講話時強調：2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，也是改革開放40周年，做好改革工作意義重大。要弘揚改革創新精神，推動思想再解放改革再深入工作再抓實，凝聚起全面深化改革的強大力量，在新起點上實現新突破。2018年4月在博鰲論壇上，習近平同志面向全世界莊嚴宣布，“在新時代，中國人民將繼續自強不息、自我革新，堅定不移全面深化改革，逢山開路，遇水架橋，敢于向頑瘴痼疾開刀，勇于突破利益固化藩籬，將改革進行到底。”

二、當前全面深化改革要解決的核心問題

中國走的是一條漸進式改革的道路，漸進式改革的特點就是要不斷修正既有對經濟的管理方式，不斷解放生產力，以便“讓市場在資源分配中發揮決定性作用”。如同任何一個經濟體的發展一樣，漸進式改革中的經濟體也必須制定各項法規條例，以保障經濟體的正常運行。但在漸進式改革中，又必須不斷更新法規條例，以適應不斷發展的需要。然而，任何法規條例一旦發布，其自身就會有一種延續下去、固定不變的強大動力。因此，突破現有不合適的體制機制和法規條例成為全面深化改革的核心問題。從這個意義上看，正如吳曉波所說，所有的改革都是從違法開始的。

事實上，截止到2013年11月月底，我國各大部委出臺的法規、規章、辦法、意見等文件7767部，這些文件相當一部分已經從制定最初的促進市場經濟發展，為經濟發展保駕護航，逐步成為阻礙市場經濟發展的障礙。因為，這些法規條例大都是階段性文件，越早制定的越不能適應當前市場發展的需要。但這些法規條例改動難度相當大，這與背后的部門利益相關，甚至與背后的尋租相關，正是部門利益作祟，阻礙這些法規條例的修訂、廢除。

因此，習近平同志提出，必須要“攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬”，當前相當一部分法律和法規需要更新，以符合市場經濟發展的需要。但如果直接處理如此龐大而繁雜的法律法規辦法意見，按程序要清理、廢止、修改、起草、分討論、立法排隊、提交人大、開會辯論、大會通過，僅此一項，短則十年，長則二三十年，甚至更長，這根本不符合十八屆三中全會提出的改革以2020年為第一期的目標。更為重要的是，決不能簡單憑空修改廢除這些法規條例，必須在市場經濟的實踐中甄別審定。因此，全面深化改革必須找到適當的突破口。

三、旅游業助力全面深化改革必須解決三大難題

在改革元年的2014年，國務院出臺了31號文件《關于旅游業改革發展的若干意見》，顯然是希望把旅游業作為全面深化改革的突破口。旅游業作為市場化程度最高的行業，其內部制約幾乎為零，但同樣受到外部各項法規條例的制約，因此旅游業的改革是具有全局帶動引領性的改革。然而，此次旅游業服務全面深化改革，由于必須針對各級政府管理固化的頑瘴痼疾，以及因此形成的利益固化的藩籬，因此難度比改革開放之初大得多。

首先，以旅游業為抓手帶動中國的全面深化改革，實際上就是按照市場在旅游資源分配中發揮決定性作用的思路，對現有不合理的法規條例的突破。但如果簡單按照“立法在先，依法改革”的思路，很容易進入死循環：現有法律法規等是必須“依”的;而不突破又談不上深化改革。因此必須明確，“立法在先、依法改革”，其深刻的含義是，“立改革大法，依照根本大法堅決推進改革”。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》經2015年在人民代表大會上討論通過，已經成為了全面深化改革中最為重要的法律依據，成為全面深化改革的改革大法。

其次，要改革固化的管理體制，就必須把旅游業及相關產業作為一個整體來對待;而不能簡單像改革開放之初，解決生產要素固化時，直接解放某幾個生產要素，使之流動起來那么簡單。但是，如果把旅游業作為一個整體，一方面中國旅游業產業規模已經超過GDP的5%，如此巨大的產業作為一個整體進行改革難度極大;另一方面各地旅游業面臨的具體問題又不盡相同，要讓市場在資源分配中發揮決定性作用，就必須針對具體政府管理不合理，制約旅游業發展的方面進行改革。顯然，這里碰到了另一個悖論：既要把旅游業作為一個整體，又難以簡單把全中國旅游業都作為全面深化改革的試驗田。

最后，旅游行政部門作為一個弱勢部門，在全面深化改革中擔當如此重任，不可避免要觸及各大部委制定的法規條例，如何避免旅游部門的改革不受到各大部委的“棒喝”而終止，又是一個難題。

四、以全域旅游為突破點，實現旅游業助力全面深化改革

中國自秦始皇實行郡縣制后，縣級政府就成為中國一個最基本的行政管理細胞，“上面千條線，下面一根針”，7700多部法規條例都要到縣級執行;同時，縣級還是我國行政權力相對較大的一級政府，可以在執行過程中，在一定程度上調整這些法規條例;此外，縣級區域又是完整的旅游目的地，涵蓋了旅游業“吃住行游購娛”各個方面。因此，以縣域為核心進行旅游管理體制機制的改革，突破不合理的法規條例，成為旅游業助力全面深化改革的最好選擇。根據筆者2017年執筆起草《全域旅游示范區創建導則》和2018年作為《全域旅游示范區驗收細則》起草組長的體會，盡管全域旅游示范區有省級、地市級和縣級，其核心是縣域，就是希望利用縣域優勢推進旅游業的全面深化改革。

全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

在行政管理固化的背景下，發揮縣域這個最基層的行政組織的活力，沖破政策法規的制約，轉變行政管理方式，如同蛹化蝶的過程，使政府對經濟的管理方式，從原來的簡單執行現有法規條例，轉變為讓旅游市場在各種資源的分配中發揮決定性作用，實現旅游業對全面深化改革的引領作用。

推進全域旅游的深刻含義在于，如果以旅游業為優勢產業的地區能夠圍繞旅游市場，調整政府職能和運作模式，那么以工業、農業、第三產業等其他方面為優勢產業的地區，就可以如法炮制，復制旅游業的做法，如此就會對修訂一系列不合理的法規文件起到實在的推動作用。實際上旅游業在全面深化改革過程中，充當了小崗村那樣的作用。

自改革開放以來，以國家戰略為己任的擔當精神，已經成為中國旅游人的共識和中國旅游業的最大特色。在新時代，讓我們以全域旅游為支點，努力打破現有體制機制的頑瘴痼疾，突破不合理規章制度的藩籬，沖破思想觀念的障礙，為全面深化改革做出旅游業應有的貢獻。