確保“天下糧安”是國家重大戰略

□ 丁聲俊

（接上期）

3.資源約束緊縮，生產基礎變薄

土地、淡水、勞動力等主要資源構成了農業糧食生產的基礎。然而，我國水土資源及生產者素質等在總體上呈現地區分布不均衡、稟賦減弱、污染嚴重的趨勢。

第一，資源總量大，人均數量小。我國國土總面積960萬平方千米，居世界第3位。在國土資源中，山地占33%，丘陵占10%，平原占12%，盆地占19%。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。進入21世紀，全國人口不斷增多，耕地逐漸減少。我國現有耕地總面積為1.21億公頃，人均耕地0.08公頃，只占世界人均耕地的約1/4。雖然中國現有土地面積居世界第3位，但是人均土地面積僅及世界人均土地面積的1/3；耕地面積列世界第二位，而人均耕地排在世界第67位。與土地資源類似，我國水資源總量雖大，但人均水資源占有量也很低，約相當于世界人均水平的1/4。2016年，我國全年水資源總量為32466.4億立方米，占全球水資源總量的6%，居世界13個“貧水國家”之列，目前全國年均缺水量高達500多億立方米。

第二，資源分布不均衡，匹配結構不對稱。進入21世紀，我國糧食的重心日益向北方

地區集中，呈現“北糧南運”格局。然而，我國北方地區人均水占有量僅903立方米，屬于嚴重缺水區。其中，黃河區和遼河區兩大糧食主產區是嚴重缺水的地區，另外兩大糧食主產區淮河區和海河區更是極度缺水區。作為農業糧食生產命脈的水資源，地區分布存在突出的非均衡性，其表現可概括為“五多五少”的特點，即總量多、人均少；南方多、北方少；東部多，西部少；夏秋多，冬春少；山區多，平原少。此外，水源和耕地資源分布結構極不匹配，耕地資源“北多南少”，而淡水資源卻是“南多北少”。我國長江流域及其以南地區，水資源量占全國80%以上，但耕地僅占全國38%；淮河流域及其以北地區，水資源量不足全國20%，而耕地卻占全國62%。在這樣的自然條件下，南方地區在中國的糧食版圖上本應是農業糧食最發達的主產區，而今的地位卻逐步跌落，甚至連本地的口糧都要依賴輸入。由此導致全國糧食格局發生根本轉變：由“南糧北調”轉變為“北糧南運”，而且目前糧食生產向北方集中的趨勢還在繼續。

第三，資源利用粗放，浪費污染普遍。如前述，我國人均淡水、耕地資源短缺，均低于世界平均水平，必須十分珍惜和節約。然而與此相反，資源利用率低，浪費污染普遍。目前國內單位生產總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍。尤其是農村資源利用率低下，生態環境惡化。如民謠所描寫的：垃圾靠風刮，污水靠蒸發；秸稈照天燒，霧霾滿天下；垃圾遍地堆，何處是農家？秸稈焚燒問題嚴重，已成為一個大污染源。更不可忽視的是，水資源不僅短缺，而且污染、浪費嚴重。在我國耗水結構中，農業耗水是大頭，2016年農業消耗水量占全國水消耗總量的比例高達62.4%。同時，工業廢水、生活污水和其他廢棄物進入江河湖海等水體，造成水質惡化。2016年我國達不到飲用水源標準的四類、五類，以及劣五類水體在河流、湖泊(水庫)、省界水體及地表水中占比分別高達28.8%、33.9%、32.9%及32.3%。尤其是，我國水體污染主要以重金屬和有機物等嚴重污染為主。目前，我國受鎘、砷污染的耕地面積高達1.8億畝，水源中鎘超標現象也很嚴重。以污水灌溉農田，導致面源污染，農產品質量受損。

4.現代服務薄弱，農民困擾頗多

隨著農業農村現代化進程的推進，農村經濟社會結構發生了巨大變化，尤其是隨著糧食產業向現代化邁進，服務業的需求出現六大新趨勢：政府公共服務的重要性更加突出，“三農”對其需要更加迫切；生活性服務與生產性服務的需求量均明顯增長，日益趨向專業化、社會化、綜合化；在發展傳統服務業的同時，更需要運用電子信息、網絡技術等發展現代服務業；虛擬化、無形化的現代服務業的普及與推廣，對誠信體系建設的要求日益迫切和嚴格；城鄉服務將日益融合化、一體化；對信息化專業人才、高技能服務業人才的需求越來越多、要求越來越高。

然而，我國農村的現代化服務業還是一個“大短板”。主要表現是：服務總量不足和服務質量不優并存，服務的旺盛需求與服務的供不應求同在，尤其是農業糧食產業現代化的不斷推進及農產品市場的快速擴展所需要的信息化、電子化等現代化服務手段與專業人才跟不上需求。迄今，我國農民仍然廣受現代化服務不足的制約和困擾，其主要表現包括：服務有效需求不足和需求強烈突出；服務供給成本高企與品質欠佳、渠道不暢和品種單一明顯；信息服務不靈和科技服務不力普遍。造成這些困擾的根本原因在于，農村智力服務薄弱，農民不懂得現代化服務知識和技能。例如，現代市場意識普遍淡薄，經營能力亟待提高。更突出的問題是信息不靈，由于信息網覆蓋面有限，加之大量農民不會使用現代信息工具，導致農民不知道生產什么、生產多少，或什么時候生產、為誰生產。其結果是，屢屢發生“一哄而上，一哄而下”的現象。這充分說明，在農村現代化建設中，農業農村要持續穩定發展，除了市場化、規模化之外，必須加強現代化服務的內容。

5.農民主體地位失落，土地流轉亂象叢生

社會理想主義者呼吁：要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，這“三讓”是令人憧憬的目標。實現這一美好夢想的根本，還必須有另外的“三讓”做保障：即讓農民在農業農村中真正占據主體地位，讓廣大農民真正成為農業農村社會經濟的主人，讓廣大農民具有傾訴話語的權利和機會。總之一句話，要讓農民真正當家做主。然而農民對有關自身權益的農業農村發展和改革措施表達話語權的平臺和機會甚微。例如，農村土地承包經營權流轉，涉及廣大農民的根本權益，農民理應擁有充分的話語權，但相反，農民的話語常常得不到尊重，甚至受到漠視，危害農民土地權益的事件時有發生，對農民造成的損失嚴重。一些地方違背土地流轉的原則和策略，忽視農民意愿，漠視農民主體地位，導致土地流轉亂象叢生。一是土地流轉主體混亂。各地土地流轉中，村民小組、村民委員會，甚至鄉鎮政府、縣區政府取代農戶決定土地流轉的現象多有發生，由“開放熱”造成大量耕地被占用。二是土地流轉行為混亂。農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭流轉與書面流轉共生，有償、低償、無償流轉同在。三是流轉土地用途混亂。有些地方土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯，用來建墳園、建房、建窯，甚至非法變相建賓館、搞房地產經營等。四是土地“資本化”混亂。大量城市工商資本下鄉，實質上是以不同形式“買斷”土地經營權，原承包農戶只能獲得“流轉費”，土地流轉后的收益絲毫享受不到，收入全部歸“資本”所占有。五是土地流轉市場混亂。許多地方的土地流轉還處于自發、無序、混亂狀態，農民權益蒙受損害。六是職能部門監管混亂，越位、錯位、不作為問題多有發生。此外，由于糧食比較效益低，還造成耕地撂荒，常年不耕種，流轉不出去。

這里，要特別指出的是，非法的土地流轉導致農民喪失主體地位，流轉后的土地種與不種、種什么與種多少、取得的收益怎樣分配等事務，就與出租土地的農民毫無關系了。新型經營主體和農民之間的關系完全變成了土地租賃和被租賃、雇傭和被雇傭的從屬關系和附屬地位，農民的主體地位完全失落。這必然抑制其積極性、主動性和創造性的充分發揮，也是最為令人憂慮的。

四、確保國家糧食安全的戰略措施

（一）學好落實好“究天人之際”的糧食宏論

洪范八政，食為政首。古今中外，無不把確保糧食安全置于治國理政之首要任務。近年來，以習近平同志為核心的黨中央把確保國家糧食安全置于治國理政重中之重的戰略地位。2013年是我國糧食發展史上一個有歷史意義的年份。在這一年，我國制定了新時代國家糧食安全新戰略，習近平總書記在當年的中央農村工作會議上及后來的不同場合，發表了一系列重要講話，闡明了“糧穩天下安”的糧食政治經濟學的宏論：“糧安論”“戰略論”“飯碗論”“紅線論”“永恒論”“質量論”等糧食安全的精深論斷。這“六大宏論”堪稱“究天人之際”的糧食論，精辟闡述了確保糧食安全的極端重要性和必要性、極大艱巨性和復雜性，指出了明確的發展方向和廣闊道路，以及加強糧食戰略定力的長期性，形成了具有中國特色的糧食安全的理論創新與實踐創新。

關于“糧安論”。習近平總書記以辯證唯物主義的方法論深刻闡述，糧食是人類生存和發展的必要條件，糧食安全是國家安全的基礎，是糧食生產的終極目標。一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局。中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任，各級地方政府要樹立大局意識，增加糧食生產投入，自覺承擔維護國家糧食安全責任。習近平指出，保障糧食安全，要加快轉變農業發展方式，推進農業現代化，既要實現眼前的糧食產量穩定，又要形成新的競爭力，注重可持續性，增強政策精準性。

關于“戰略論”。習近平總書記以高屋建瓴的戰略眼光，在全面分析國內外糧食形勢變化的基礎上，闡明了我國的糧食安全新戰略：糧食問題不能只從經濟上看，還必須從政治上看、從戰略上看。要堅持以我為主，立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。要進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

關于“飯碗論”。習近平總書記以深邃的歷史眼光、廣闊的世界眼光，審視攸關基本民生的“飯碗”大事。我國13億多張嘴要吃飯，悠悠萬事，吃飯為大。糧食安全問題極為復雜，在糧食問題上不能心存僥幸、不能折騰，一旦出了大問題，多少年都會被動。任何時候都不能輕言過關。“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。要確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”“要高度重視節約糧食，從娃娃抓起，從餐桌抓起，讓節約糧食在全社會蔚然成風。”習近平總書記還以歷史經驗告誡：一旦發生大饑荒，有錢也沒用。要堅持立足國內，一個國家靠進口吃飯等于讓別人卡住咽喉，靠不住、危險大。只要糧食不出大問題，中國的事就穩得住。

關于“紅線論”。習近平總書記明確指出，保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子，必須堅守18億畝耕地紅線，現有耕地面積必須保持基本穩定。要實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，要像保護大熊貓一樣保護耕地。只有守住今天的耕地，才能守住明天的飯碗。如果耕地守不住，糧食生產就成了無本之木、無源之水，就沒有了賴以吃飯的“命根子”。這是關系子孫后代的長遠戰略問題。在新時代，我們必須平衡好糧食生產和資源環境之間的關系，加快轉變農業發展方式，更多依靠科技實現增產。只有這樣，才能守住國家糧食安全的“紅線”。

關于“永恒論”。習近平總書記以未來的眼光反復強調：經驗告訴我們，盡管糧食已經連續多年增產，但并不意味著我們已徹底解決糧食問題，而恰恰在農業形勢好的時候，更不能麻痹松懈，放松糧食生產。“所貴惟賢，所寶惟谷”。“稻”是生存之道、發展之道，一米一飯關系國家安危、人民幸福，黨中央全面實施新的糧食安全戰略，使糧食之基更牢靠、發展之基更深厚、社會之基更穩定。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。

關于“質量論”。習近平總書記從民眾最迫切的愿望出發，強調質量優先。他指出，糧食是最基本的食品，是食品加工的基本原料，糧食質量安全是食品安全的源頭。今后在保障數量供給的同時，要更注重質量安全，堅持數量質量并重。糧食和食品安全的源頭在田頭，首先是“產”出來的，要把住生產環境安全關，要把農產品的質量安全作為轉變農業發展方式、加快現代農業建設的關鍵環節，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

上述“六大宏論”是習近平總書記的治國理政思想的重要組成部分，關系“糧安天下”的根本戰略，是具有深遠意義的糧食安全理論創新與實踐創新，堪稱是一部中國化的糧食安全政治經濟學。“六大宏論”深入探求了糧食變革和變遷的客觀規律，科學探索了改革與發展的新戰略和新路徑，開創出一條中國特色的糧食安全之路，既為國家長治久安奠定了物質基礎，也為維護世界糧食安全做出了重大貢獻。在當下對糧食安全問題盲目樂觀與悲觀交織的情況下，必須將“六大宏論”融化于心并付諸行動，將其轉變為確保“糧安天下”的價值追求、前進導向、行為準則，以及增強領導謀略的洞察力、運籌力、決斷力和戰略定力。

（二）護好利用好糧食“命根子”的“天下糧田”

“土地是財富之母，勞動是財富之父”，古典經濟學的這一觀點揭示了土地資源的客觀性和稀缺性。本文所說的“天下糧田”是廣義的大概念，包括國家的陸地、河流、湖泊、內海、領海等，是主權國管轄的國家全部疆域。在人多地少的我國，在大力保護與利用好土地中的精華耕地的同時，還要逐步治理、保護與利用好其他國土資源，像廣闊的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、濕地，乃至沙地等，提高其質量稟賦，使其成為更有價值的資源，產生巨大的經濟、社會和生態效益。

1.像保護大熊貓一樣護好“天下糧田”

耕地是農業糧食最基本的生產資料，是具有不可移動性、地域性、整體性和有限性的“天下糧田”。耕地還是一種稀缺的、不可再生的自然資源和經濟資源，不僅有經濟社會功能及其相應價值，更具有生活和生態功能。對于我國農業糧食生產，更是不可或缺的要素和發展的生命線。基于這一邏輯，保護“天下糧田”就是保護農業糧食的生命線。從發展趨勢看，人類對耕地的依賴和永續利用程度的增加是不可逆轉的，而其又是不可能增加的。由此可見，在人多地少的我國，保護耕地更具有重要性和必要性，必須像愛護和保護大熊貓一樣，愛護和保護“天下糧田”。

保護好利用好“天下糧田”，必須采取根本性、制度性和創新性措施：一要確立和實施正確的方針。即大力保護耕地數量和質量，并注重提升耕地環境質量。當前，要進一步加大耕地保護力度，完善其責任制的內容、措施和目標，強化問責制，確保全國18億畝耕地“紅線”不可逾越。二要高標準建設好“兩區”建設。即依據高標準農田建設規劃和土地整治規劃，建設好糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，確保15.6億畝的面積和質量，形成布局合理、數量充足、設施完善、產能提升、管護到位、生態環境良好、生產現代化的基地。三要采取切實的保護措施。主要包括：嚴格控制耕地轉為非農非糧用途；嚴格實施耕地補償制度；嚴格執行基本農田保護制度；積極推進土地開發、復墾和整理措施；防止耕地沙化、鹽堿化與貧瘠化。四要鼓勵廣大農戶改善和提高土壤肥力。目前全國約2.2億農戶，經營著大部分農田，是保護和利用“天下糧田”的主力軍。要支持和引導廣大農戶改善農田管理和耕作措施，提升土壤肥力，防止水土流失，實現土地合理持續利用。五要創新土地監管方式。即采用GIS地理信息系統，并利用“互聯網+”的新技術，對土地實施監管升級，建立智慧土地監測系統和土地用途、耕地質量管理數據信息系統，實施監管升級，實現智慧耕地的動態監測和保護功能。

2.以法規和制度嚴治土地“亂象”

保護耕地具有極大的嚴肅性、復雜性和艱巨性，必須“以法治地”，即以法規和制度為準繩嚴治耕地的“亂象”，徹底摒棄亂用濫占耕地、犧牲耕地換取建設發展的老路。要實行最嚴格的耕地保護制度與耕地節約措施，認真落實基本農田保護制度與七大耕地保護措施：一要堅持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要堅持強化耕地占補平衡管理是保證耕地總量不減少的重要制度；三要堅持嚴格耕地保護執法；四要嚴格執行城市用地規模審核制度；五要建立有效的土地收益分配機制；六要建立耕地保護動態監測系統；七要引入耕地保護的社會監督機制。這里強調指出，特別要實行最嚴格的耕地保護制度，根據“基本農田保護面積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地”的目標和要求，采取有效措施，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有責任人，村村都有專職管護員。

3.以良技良法促使地盡其利

有效促使地盡其利，就是以良技良法使用好“天下糧田”，就是利用先進耕作技術、現代經營制度、優化資源組合等方式方法，提升土地利用率、產出率和優質率。提升土地產出率，需要政府部門進行宏觀規劃、合理利用、科學開發，合理擴大土地復墾力度。此外，要加強對“河道塘泊廢舊”用地的整理，以及土地的立體利用。近年來，方興未艾的混合發展模式，以及“光伏+農業”的多重模式把蔬菜大棚、畜牧養殖、漁業養殖、農場、灌溉、旅游等產業有機融合和有效結合，不僅節約和更有效利用了土地資源，而且持續產出綠色電力，滿足農村能源需求，使原有的土地增加了單位面積產出率，促進農業糧食走上了一條“類工業”的綠色發展之路。

4.以生態理念開發木本糧油資源

木本糧油是一種大有可為的特色產業。我國具有開發和發展木本糧油產業的良好條件，可以概括為“面積大、光熱足、品種多、歷史久、市場廣”。在全國960萬平方公里的國土總面積中，丘陵和山地的面積占2/3，其中荒山荒地面積廣達8億畝，適宜種植木本糧油樹種面積約占4.5億畝，相當于全國現有總耕地面積的20%以上。在我國廣袤的山嶺地區具有豐富的生物多樣性，適宜生長300多個木本糧食樹種，200多個木本油料樹種。其中，被譽為“鐵桿莊稼”的油茶、板栗、紅棗、柿子、核桃、油牡丹、油橄欖、文冠果等，都是大宗木本糧食或油料品種，屬于木本糧油產業中的佼佼者，是一個取之不竭的綠色“資源寶庫”。以生態理念為引領，打開這個還在沉睡中的自然“資源寶庫”，不僅可以有效開發利用土地資源，形成新的經濟增長點，助力精準扶貧脫貧，而且可以促進建設一大批“綠色糧倉”“綠色油庫”，有利于保障糧油安全。尤其是，充分開發廣闊林地的“綠色空間”，以多種形式發展“林下經濟”，即興辦林下種植業、養殖業、園藝業、采集業，以及森林旅游業等，可有效提升林地的立體利用率和綜合效益，既提高林地產出率，又改善生態環境，還有利于農民增收致富。

（未完待續）