把穿透式監管貫穿于地方政府債務監督全過程

肖翔

穿透式監管的目的在于刺穿表象發現背后真相，再根據真實關系及其實質內容，確定應當適用的法律并實施有效監管。

習近平總書記在2017年召開的全國金融工作會議上明確提出“要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發現、早處置”。當前，地方政府債務風險雖總體可控，但部分地區違法違規或變相舉債融資形成的隱性債務問題比較突出，已經成為我國經濟社會發展的重大風險隱患。如何更加有效地強化地方政府債務監督，防范隱性債務風險？一個可行的方式就是把穿透式監管貫穿于地方政府債務監督全過程。

緣何需要穿透式監管

“穿透”是一種監管理念，其理論來源于功能監管和行為監管。穿透式監管的目的在于刺穿表象發現背后真相，再根據真實關系及其實質內容，確定應當適用的法律并實施有效監管。對地方政府債務實施穿透式監管，就是穿透繁雜的各類舉債主體、舉債渠道、產品形式，掌握政府舉債的實質和實際影響。近年來，隨著地方政府債務管理制度日趨完善，監管問責持續高壓態勢，地方政府違法違規融資舉債方式更加隱蔽，花樣不斷翻新，實行穿透監管勢在必行。黨中央、國務院有關文件及財政部財金〔2018〕23號文也明確提出要對地方政府債務監督“實行穿透式監管”。

對地方債實行穿透式監管是防范系統風險的需要。近年來，地方政府為繞開監管，以融資平臺公司或國有企業作為舉債主體，違法違規或變相舉債融資，掩蓋真實的增信方式以及資金實際用途和流向，形成了巨額地方政府隱性債務，風險不斷累積，一定程度影響到我國經濟向高質量發展階段轉變。更為嚴重的是，地方政府、財政部門以及相關監管機構對地方政府性債務規模，特別是隱性債務實際規模缺乏真實數據掌握，加之各種數據口徑千差萬別，嚴重影響到地方政府債務管理政策的制定和實施。實行穿透式監管，透過五花八門的舉債形式，精準施策，有利于增強地方政府債務監督的有效性，遏制隱性債務增量，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

對地方債實行穿透式監管是厘清債務邊界的需要。當前地方政府債務猶如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務，隱性債務的危害不言自明。實行穿透式監管，貫徹“實質重于形式”原則，刺穿隱性債務的市場化外衣，識別出最后風險收益承擔主體。在此基礎上，準確劃分企業債務和政府債務，明確債務歸屬，摸清債務底數，阻斷將融資平臺公司等企業債務推給政府的渠道，打消地方政府認為中央政府會救助、金融機構認為政府會兜底的“幻覺”，促使地方政府逐步實現舉債規模與償債能力相匹配，建立起內生的舉債約束機制。

對地方債實行穿透式監管是用好債務資金的需要。防控地方政府債務風險，短期看是遏制隱性債務增量，保持好債務規模與償債能力之間的平衡；而從中長期看，關鍵是用好債務資金。實行穿透式監管，掌握地方政府債務資金的真實流向和實際用途，識別出“好的杠桿”和“壞的杠桿”，施以適當的激勵和引導措施，督促地方政府將債務資金切實用于基礎設施領域補短板，同時千方百計化解存量債務。

對地方債實行穿透式監管是規避監管盲區的需要。穿透式監管下，舉債的形式不再重要，監管細化到地方政府或融資平臺公司的每一步行為，并為之找到相應的“負面清單”，有助于迅速識別地方政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作、政府購買服務，以及其他融資創新模式中是否存在違規行為，增大了被查處的可能，增加了地方政府違規成本，能一定程度抑制地方政府隱性債務規模擴張。同時，穿透式監管下，信息在地方政府、融資平臺公司和金融機構之間是透明的，金融機構的行為變得更審慎，地方政府舉債的市場約束將變的更有力。

穿透式監管的五個環節

1. 決策環節。地方政府違法違規或變相融資舉債與當地的經濟發展模式和預算管理密切相關。實行穿透式監管，就是要硬化財政預算約束，確保政府投資與當地經濟發展水平、財力狀況相適應，從源頭抑制地方政府過渡舉債搞建設、謀政績的沖動。監管實踐中，項目方面重點核查新上馬政府建設投資項目是否充分開展財政承受能力評估論證，是否存在形象工程、政績工程等；項目投資概算及概算調整是否制定資金平衡方案，是否嚴格評估項目現金流和收益情況，依法合規落實各項資金來源和償債責任，明確資金來源和制定融資平衡方案；涉及財政資金安排的項目是否明確分年度財政資金安排，依法納入預算管理；涉及舉債融資的重大項目，是否按規定報同級人大及其常委會審查批準。融資方面重點核查地方政府是否存在通過下達融資計劃與重點項目建設計劃、年度績效考核、會議紀要、領導批示等形式要求或決定企業為政府融資的情形。

2. 舉借環節。地方政府違法違規舉債行為集中于舉借環節，但是隨著監管的日趨嚴格，舉借環節違法違規行為更加間接、隱蔽，地方政府和金融機構更多是利用政策打“擦邊球”，通過包裝以實現表面合規。實行穿透式監管，就是將債務舉借環節按照關鍵要素分解，逐一考查每一行為的合規性。具體包括：項目合規性，即核查項目手續是否完備，是否屬于國家禁止建設范圍，項目融資舉債是否經過批準。資本金合規性，即核實項目資本金是否到位，是否存在以債務資金作為項目資本金的情況；對資本金的核查，至少應穿透兩層。現金流合規性，即核實舉債主體經營收入來源的合規性，分析來源于政府的補貼收入、代建收入、土地出讓收入等是否符合政策規定，是否存在政府超越權限或虛構應付（收）賬款合同、出具應收賬款或代建收入確認函等方式配合融資平臺等虛增主營業務收入情況。擔保方式合規性，即通過分析擔保合同、抵押合同以及地方政府和金融機構的批準文件，核查是否存在地方政府及部門違規出具承諾函、安慰函等，是否承諾社會資本放的投資本金和保底收益，是否利用或虛構政府購買服務合同變相擔保，是否承諾以預期土地收入作為還款來源，是否通過公立學校、公立醫院等提供擔保的情況。信息披露合規性，即規范地方國有企業融資信息披露，嚴禁與地方政府信用掛鉤的不適當信息披露。

3. 使用環節。地方政府舉借債務依法用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。實行穿透式監管，就是通過跟蹤資金流向，確定最終用途，是用于政府公益性項目建設，還是存量政府債務與隱性債務還本付息，或是國有企業的經營性項目。在此基礎上，一方面厘清政府債務與企業債務的邊界，準確統計存量政府債務與隱性債務規模，精確風險預警，指導債務風險過高地區進行財政重整。另一方面識別“壞的杠桿”，引導地方政府將債務資金切實用于補短板。從資金端入手，層層跟蹤資金流向，落實債務資金的最后用途，是否存在資金空轉回流用于還本付息或挪用于政府公益性項目情形。從項目端入手，追蹤項目建設資金來源，分析項目籌資過程中是否存在違法違規行為。

4. 償還環節。地方政府債務還本付息應分類納入財政預算管理。實行穿透式監管，就是倒查還本付息資金來源，通過分析其合規性，以最終判定是否為隱性債務。主要核查償債資金是否為財政資金，相關程序是否符合《預算法》和地方政府債務管理相關規定的要求，是否存在為沒有預算、沒有協議向國有企業撥付資金的情況；分析地方政府年度利息支出與地方財政收入的比例，是否存在舉債付息的情況；是否存在將企業債務推給政府償還情況。

5. 追責環節。地方政府適度依法舉債集中用于城市基礎設施和公共設施建設，符合代際公平原則，有利于落后地區趕超發展，甚至實現“彎道超車”，但是不顧本地區資源稟賦過度超前舉債則會透支地區發展潛力，形成大量重復投資和過剩產能。實行穿透式監管，就是落實全國金融工作會議“倒查責任、終身問責”要求，杜絕“為了局部利益損害全局利益、為了一時利益損害長遠利益”的短期行為。

穿透式監管實際應用中，更多的可能是越過中間環節，直接聚焦項目與融資決策、資金最終用途和實際還款資金來源，判定地方政府是否仍在違法違規新增地方政府隱性債務。

穿透式監管的三項舉措

第一，加強監管協同，建立聯合監管機制。地方政府債務監督不只是財政部門一家的事，需要地方政府和各職能部門通力協作，建立聯合監管機制，這是實行穿透式監管的基礎。為此，各部門要統一監管口徑和制度要求，消除政策規定相互矛盾、打架的問題，破除穿透式監管的法律障礙；同時，加強監管協同，確保監管目標和監管行動基本一致，消弭監管套利空間。

第二，夯實監管基礎，建立綜合統計和監測系統。穿透式監管的前提是信息獲取的便利性和透明度。我國地方政府隱性債務規模膨脹的核心原因之一是統計監測機制未建立，因此，應加快推進建立跨部門的數據監控和共享平臺，確保各參與主體及時獲取數據，客觀評價地方政府債務風險水平，增強地方政府舉債的內外部約束。

第三，控制監管成本，合理確定穿透層級和監管對象。穿透式監管固然有助于提高地方政府債務監督的有效性，但是地方政府債務舉債筆數巨大，加之部分嵌套融資產品結構復雜，對每一筆都進行穿透分析成本巨大，財力物力人力都是當前監管部門所不能承受的，過度的穿透監管反而會降低監管效率。實際操作中應平衡好監管成本和監管效率之間的關系，合理確定穿透層級和穿透監管對象，重點應對存在較大隱性風險，或者創新性的模式開展穿透監管，及早識別地方政府違法違規舉債新苗頭、新趨勢。