房改40年

雷學禮

期盼通過炒房獲利的人，可能要再次失望了。

2018年7月31日，中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢，部署卜半年經濟工作。會議指出，盡管“當前經濟運行穩中有變，面臨一些新問題新挑戰，外部環境發生明顯變化”，但要“下決心解決好房地產市場問題”，“堅決遏制房價上漲”。

之后，各省市均開會研究落實中央政治局會議精神，相繼表態“要不折不扣貫徹落實好中央有關房地產市場調控工作的各項部署，堅決遏制房價上漲，促進房地產市場平穩健康發展”。

有業內人士表示，這是迄今為止對房地產市場調控最嚴厲的表述——之前多表述為“堅決遏制房價過快上漲”，而現在將“過快”二字拿掉后，是否意味著房價一點都不能上漲？

自1978年國家醞釀房改政策以來，房地產市場的每一次政策調整都牽動著億萬人的心。從大的層面上講，房地產是國民經濟支柱產業，能帶動鋼鐵、水泥、建材、有色金屬、金融、家具、陶瓷、紡織等數十個產業的發展;從小的層面上看，一套住房往往要耗費一個普通家庭數十年的積蓄，是最大的花銷之一。

今年是房改40周年，站在40年的當口回望過去，總結40年來的成績和不足，對未來中國房地產事業的發展具有重要參考意義。

“筒子樓”時代

中華人民共和國成立后，國家實施計劃經濟體制。計劃經濟是相對市場經濟而言的，在市場經濟時代，包括商品在內的所有資源都是有價值的，人們想要獲得某件商品需要用貨幣去購買。但在計劃經濟時代，所有資源都由政府指令來分配，不受市場影響。

在這種體制下，中國誕生了特殊的房屋分配形式——福利分房。簡單來說，福利分房是由政府支配土地、建房子，并最終將住房分給老百姓。在這個過程中，老百姓除支付很便宜的租金外，幾乎不用什么花費就可以獲得住房。

“筒子樓”承載了不少人關于福利分房的記憶。

當然，并不是每個人都能分到獨立的住房，一般會優先考慮已婚夫婦，然后按照工作時間長短、職位的高低等條件，來安排獲得住房的時間、房屋的面積等等;若是單身，一般只能分到一棟房子里的一個單間，多個單間緊挨著連在一起，其狀如筒，老百姓形象地稱之為“筒子樓”。等到結婚以后，“筒子樓”的住戶才有可能搬進獨立的住房。然后，新進單位的單身員工又搬進“筒子樓”，開始新一輪的過渡。

客觀地講，在“一窮二白”的建國初期，城鎮居民收入普遍不高，這種“統一管理，統一分配，以租養房”的福利分房制度，較好地滿足了城鎮居民的基本住房需求。但是，隨著國民經濟的發展和居民收入水平的變化，這一制度的弊端越來越明顯。

對老百姓來說，福利分房限制了居民選擇房屋的自由，即使有一定經濟基礎的人群，也不能自由地擁有自己所需要的住房，必須“論資排輩”等候分房，且分到的房有可能并不令人滿意，比如房型不好或是房屋太舊等等。

對國家來說，問題則更嚴重，因為建房、管理、維護的成本約90%來自政府，隨著住房規模日益增長，那種幾乎可以忽略不計的租金使得福利分房成為壓在政府肩上的沉重財務負擔，且越來越不堪重負。

1978年召開黨的十一屆三中全會，作出了改革開放的歷史抉擇。這其中，就包含了住房制度改革。

住房商品化

住房制度改革幾乎與改革開放同步，漸進式地往前推進。

1979年，原國家城市建設總局、國務院僑務辦公室制定了關于用僑匯購買和建設住宅的暫行辦法，鼓勵華僑、歸僑和僑眷用僑匯購買和建設住宅。同年，南寧、柳州、桂林、梧州和西安5個城市啟動了增量住房向職工出售的試點工作，即由政府統一建設，以土建成本價向居民出售公房。1981年，公房出售試點擴展到23個省、自治區的60多個城市和一部分縣鎮。

據曾是國家房改方案起草小組主要執筆人之一、時任建設部政策研究中心副主任的顧云昌回憶，上世紀80年代頭幾年，關于房改，討論得最多的問題是，住宅到底是商品還是福利品？直到80年代中期才定下基調，即住宅要走商品化道路。

不過直到1994年，國家才正式確立了住宅商品化的道路。當年7月18日，國務院下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發【1994】43號），明確提出房改的目的為“建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化;加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求”。

1994年房改的核心內容是“三改”：改住房建設投資由國家、單位統包的體制為國家、單位、個人三者合理負擔的體制;改各單位建房、分房和維修、管理住房的體制為社會化、專業化運行的體制;改住房實物福利分配的方式為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式。

1994年的43號文，在中國房改史上具有里程碑意義，因為它是第一個體現了社會主義市場經濟體制要求的改革方案。但實際上，43號文仍屬過渡方案，因為它實施的仍是分配的方式，并非真正意義上的市場化。

直到4年后的1998年，真正市場化的房改方案正式出臺。當年7月發布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號）明確提出，房改的目的為“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系;發展住房金融，培育和規范住房交易市場”。同時提出，“1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”。至此，在我國實施了近40年的福利分房機制正式退出歷史舞臺，房地產開始進入“商品化”、“社會化”的新時代。

住房要想實現商品化，與之配套的兩個機制也必須同步實現商品化，即房產開發的土地和居民購房的資金也要商品化。

住房制度改革幾乎與改革開放同步。

建國初期，我國建筑土地供應主要靠行政劃撥，呈現出“三無”特征：無償、無流動，且無限期。這種土地制度所導致的土地資源配置不合理、利用效益低、土地浪費嚴重、產權關系混亂等問題，嚴重地阻礙了經濟發展。

改革開放后，土地供應制度也隨之改革。

1988年4月12日，七屆人大一次會議通過的憲法修正案規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，為土地使用權轉讓提供了法律依據。隨后，《土地管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《城市房地產管理法》進一步確立了土地使用權出讓制度。

允許土地使用權出讓，這是一項巨大的改革。不過，在上世紀末，土地轉讓仍以協議出讓的方式為主，這種出讓方式交易過程不透明，容易出現尋租現象，嚴重的甚至導致價格扭曲和低價出讓，不利于房地產業健康發展。

1999年5月6日，國務院發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》提出，商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，原則上必須以招標、拍賣方式提供。

2002年7月1日生效的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，進一步擴大了招拍掛的范同，提出“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。

自此，商品房的供應通過招拍掛的形式實現了商品化。土地供應實現了商品化，表明開發商要想獲得土地的開發權，必須通過公開、公平、公正的競爭，以合理的出價才能獲得。

一套住房往往要耗費一個普通家庭數十年的積蓄。

顯然，相比協議轉讓，通過招拍掛，土地以更公平、合理的價格出讓，減少腐敗現象的發生。但同時，這種更公平的土地出讓方式也必然會推高房價，買房者必須要支付更多的資金。

比如，2000年，北京市朝陽區平均房價約為3800元/平方米，而當年北京市人均可支配收入約為10350元。以一套100平方米的住房計算，總房價約為38萬元，一個雙職工家庭就算不吃不喝也要積蓄19年才能買下這套房。

為解決老百姓購房的資金問題，1991年銀行開始嘗試房貸業務，并不斷完善，特別是在1999年達到巔峰。當年，人行下發《關于鼓勵消費貸款的若干意見》，將住房貸款比例從70%，提高到80%，鼓勵商業銀行提供全方位優質金融服務。同年9月，人行調整個人住房貸款的期限和利率，將個人住房貸款最長期限從20年延長到30年，將按法定利率減檔執行的個人住房貸款利率進一步下調10%。

貸款比例的上升、期限的延長以及利率的下調，表明居民要籌備的自有資金減少了，每期還本付息的壓力也減輕了。也正是從那時起，中國房地產市場進入快速增長階段。

“越調越漲”的怪圈

進入21世紀后，房地產市場持續升溫，并逐漸呈現出過熱的趨勢。

2000年至2003年，房地產開發投資增速分別為21%、27%、22%、30%、30%，增速明顯加快。隨之而來的是房價的快速上漲。來白國家統計局的數據表明，2000年，全國商品房平均銷售價格最低為1984元/平方米，到2005年最高達到3650元/平方米，5年內漲幅高達84%。

2003年，國務院明確表示，房地產業已成為國民經濟的支柱產業，“是促進消費，擴大內需，拉動投資增長，保持國民經濟持續快速健康發展的有力措施”。但也就是從2003年開始，市場上就開始出現了房地產市場是否過熱的爭議。

中國社科院金融研究所學者易憲容在《謹防房地產業要挾整個中國經濟》一文中提出，如果讓國內房地產的泡沫任意吹大，泡沫的破滅不可避免，而最后承擔這種泡沫破滅的只能是國內各銀行。而原建設部政策研究中心認為，在有真實需求支撐的前提下，即使局部地區可能出現房地產過熱或結構性過?，F象，也不能就此判斷房地產已經是“泡沫經濟”。

但不管怎么說，一個不容置疑的事實是，房價越漲越高。更嚴重的是，持續上漲的房價在老百姓心中形成了“還能大幅上漲”的預期。慢慢地，房地產由居住屬性過渡到“居住+投資”的雙重屬性，部分人是為了居住剛需買房，還有部分人是為了投資增值而買房。

從2005年開始，國家開始對房地產實行宏觀調控。當年，新舊“國八條”相繼出臺;2006年，上調房貸利率;2007年，又出臺《關于加強商業性房地產信貸管理的通知》，加強房貸管琿……所有的政策，都是為了一個目的：抑制住房價格過快上漲。

但在2008年，美國次貸危機引發全球金融風暴，政府開始救市，政策又趨向放寬：對個人購二套普通自住房貸款予以政策放寬，并對住房轉讓環節營業稅進行大幅減免。2008年12月21日國務院辦公廳發布了支持房地產開發企業積極應對市場變化的“國13條”。

政策一放開，房價再次大幅上漲。

2010年，國家政策再次收緊，出臺“史上最嚴限購令”，要求二套房貸款首付不得低于50%，且貸款利率不得低于基準利率的1.1倍，并暫停發放購買第三套及以上住房貸款。2011年，甚至將二套房貸款首付提升至60%。

但到2014年，面對下滑的GDP增速，各地悄悄松綁限購政策。2014年9月30日，央行出臺房貸新政，包括擁有1套住房并已結清相應購房貸款的家庭在貸款購買二套住房時，可按照首套房貸政策執行等。2015年，二套房首付比例降至四成;財政部通知，將個人出售普通住宅營業稅免征的購買年限由5年下調至2年。

同以往一樣，政策一旦松綁，房價就大幅上漲。2017年，政策又出臺新一輪調控政策，再次抑制房價過快上漲。

從2005年至2017年，在調控與松綁之間，房價繼續一路上漲。以北京朝陽區為例，2017年底該區商品房價格高達74129元/平方米，相比2000年的3800元/平方米，上漲了17.5倍。

回歸“房住不炒”

從調控與房價上漲的關系可以看出，房地產業是把雙刃劍。一方面它是國民經濟的支柱產業，能促進經濟發展;但另一方面，房價過快上漲，誘發房地產的投機屬性，又易引發系統風險。

在保增長與預防系統性風險面前，如何讓房地產業健康平衡發展，的確是個難題。2016年5月，《人民日報》刊發《開局首季問大勢——權威人士談當前中國經濟》，對樓市有了定位：“我們明確了股市、匯市、樓市的政策取向，即回歸到各自的功能定位，尊重各自的發展規律，不能簡單作為保增長的手段”。其中，對樓市也界定了功能定位：房子是給人住的，這個定位不能偏離。

近一兩年來，在“房住不炒”原則下，中國房地產業總體呈現平穩發展的狀況。只不過，未來能否走出“越調越漲”的怪圈，仍舊考驗著相關部門的智慧。