陜南移民搬遷扶貧模式的效果評價和對策研究

區慧瓊　王茵　張雅黎　李瑞霞　吳越

【摘 要】 陜南移民搬遷工程成效顯著，但也存在一些現實問題。本文從教育現狀、就業收入、政府工作等角度，對安康市石泉縣池河鎮的移民搬遷情況進行了實地調查走訪。存在的主要問題有：移民戶生產生活狀況和預期結果有差距，就業收入難以保障，子女教育體系不完整；政府計劃與實際實施情況不符，體制僵化；勞動力回流現象不理想，移民社區商業活動欠發達，中老年移民難以適應新的生活環境和節奏。針對上述問題，文章提出有針對性的策略：精準工作目標，完善搬遷工作反饋體系；完善社會保障體系；加強公眾參與和管理共建；應從區域和移民新區自身角度著手研究適宜的產業結構體系；強化搬遷子女的教育權益保障。

【關鍵詞】 移民搬遷；扶貧模式；池河鎮

2011年陜西省啟動了陜南移民搬遷工程，是一個從根本上解決陜南環境惡劣地區群眾居住安全和生存發展的宏大民生工程，也是一個加快推進城鎮化進程和城鄉經濟一體化發展的重大戰略舉措。陜南地區地處秦嶺腹地，地形地貌復雜，地質環境脆弱，地質災害多，2011年，陜南政府為從根本上解決山區民眾安全隱患，明確按照“長遠規劃、分布實施”的原則，頒布了移民搬遷這一惠民工程。對陜南地區來講，這是一個千載難逢的重大歷史機遇，我們必須按照“建設小城鎮、產業支撐和避災扶貧搬遷”三位一體的思路，集中精力把這項最大的惠民工程組織好、實施好，努力讓廣大山區群眾生活得更加幸福、更有尊嚴。

陜南移民搬遷成就令人欣慰，搬遷群眾的生產生活條件發生重大改變，城鄉公共服務差距不斷縮小，經濟社會全面發展，生態環境進一步優化。對照“搬得出、穩得住、能致富”的總要求，移民搬遷工作目前還存在搬遷對象底數詳查不夠精準、搬遷工作難度加大、搬遷群眾擴大就業和提高收入、安置用地、集中安置點后續配套和改革跟不上等一系列客觀困難和問題。為了后續陜南移民搬遷既能保證搬遷群眾“搬得出”，又能保障搬遷群眾“穩得住、能致富”，不折不扣地貫徹落實省委、省政府的戰略部署，同步夠格地實現陜南小康，提出幾點建議。

移民搬遷這一宏大工程能否順利推進，達到安民惠民富民的預期目標，關鍵要有一套完善的工作機制，以保障和推動工作任務落實。重點要抓好四項工作：一是落實工作責任。各級政府是移民搬遷的責任主體，各地區要抓緊制定方案，細化分解任務，落實推進措施；市縣區移民搬遷安置工作領導小組各成員單位要充分發揮職能作用，密切配合協作，特別是要加強與上級對接，加快落實搬遷指標、項目和資金。二是精心抓點示范。這次移民搬遷與以往的扶貧移民、工賑移民、生態移民以及危房改造相比，在搬遷對象、搬遷規模、建房主體、投入強度、安置形式等方面都有很多不同之處，很多問題需要在探索中解決，很多矛盾需要在實踐中化解，很多措施需要在總結中完善。為此，工作中應堅持“政府主導、群眾主體，試點示范、穩步推進”的原則，市上抓3個左右“三位一體”示范點，每縣區抓3-5個示范點，創造經驗、典型引路，推動面上工作全面開展。三是落實優惠政策。實施移民搬遷后，廣大移民居住到陌生的環境，要讓他們實現搬得出、住得著、能致富，各級政府必須制定配套優惠政策，幫助移民搬遷戶加快致富步伐。具體講，應盡量減免移民搬遷工程有關稅費，盡可能減輕移民搬遷成本，讓搬遷戶在子女上學、就醫和農村低保等方面同原居民享受同等待遇，對移民在產業發展、技能培訓和資金扶持等方面給予重點傾斜支持，等等。

陜南移民搬遷將在省委、省政府的統一領導下，結合城鄉統籌發展、城鎮化建設、新農村建設以及生態建設、扶貧移民搬遷計劃，迎來更加輝煌的明天。

一、移民搬遷現狀

陜西省安康市石泉縣池河鎮，西依馬嶺關，東臨池河水，故又名馬池。位于東經108°28′69″—108°38′05″，北緯32°91′15″—33°00′18″，地處安康市西南部，石泉縣城東部，東與漢陰縣平梁鎮接壤，南連喜河鎮，西鄰城關鎮，北接迎豐鎮。鎮域面積共101平方公里。境內東、西、北為淺山丘陵，南面環山。氣候屬亞熱帶季風區中的大陸性氣候，四季分明。春季干旱多風，夏季雨量集中，秋季溫和涼爽，冬季干冷少雪。池河屬漢江水系，流經雙營、譚家灣等10個村，最后在桂花村與新興村交界處龍王潭注入漢江。池河鎮內有池河穿境而過，鎮西南有漢江環繞，境內天然礦泉水到處存在，水質屬富硒低礦化優質礦泉水，水資源極為豐富；全鎮森林資源面積6.5萬余畝。主要自然災害有旱澇、滑坡、泥石流等。

本課題組主要對池河鎮的現狀做了如下幾個方面的考察：

1、教育現狀

小組在池河鎮實地調研時，對當地的學校教育進行了考察，我們走訪了池河鎮的幼兒園、小學及中學。由于近年來國家政策對教育發展的傾向性支持，各教育機構的基礎設施比較完善，硬件設施水平相對較高，但師資水平相對較低，教職人員也相對缺乏。通過問卷調查和結構化訪問，我們了解到人民群眾對教育水平的發展總體持肯定態度，對于教育問題表現出積極的態度并主動與調研人員進行交流。我們從一位教師處了解到，對于鄉村中小學生的飲食方面的國家政策在當地貫徹落實，該教師表現出非常贊同的態度，并積極就此問題與調研人員進行了充分的交流。

2、就業收入

就業問題是本次調研中的重中之重，本次調研中的問題主要體現在就業問題上。問卷調查和結構化訪問中對就業問題相對比較尖銳，群眾態度主要分為三派：不滿意、滿意、無感。以不滿意和無感的態度為主要態度。不滿意的態度中，又有積極和消極之分。我們采訪到一家百貨商店，老板是一位年輕人，與妻子共同經營這家百貨商店，小孩剛滿一歲。商店老板的父母均為農民，是移民搬遷工程中從山區搬來社區的老人。在采訪中，老人的情緒較為激動，對就業問題表現出較為否定性的評價，認為搬遷工程中說定的就業問題沒有得到解決，遠離了山區的農民的耕種生產效率較之以往急劇下降，一家人的主要收入來源依靠百貨商鋪，長此以往將無法維持正常的生活水平，對現狀十分不滿，并且就此問題與移民搬遷工程工作人員進行過協商，尋求過解決方法。同時，老人對移民搬遷工程本身表示支持，對國家精準扶貧政策表示認同，但是無法接受就業問題長期未得到實際解決，此次采訪中受訪者對于移民搬遷工程中就業問題有較為明晰的態度，有正向積極表達不滿且有向工程工作人員反映尋求解決的意向，是積極型不滿意。

消極型不滿意主要體現在青壯年勞動力被迫外出打工的現象。我們在采訪中了解到，部分青年人在移民搬遷工程開始后，從各方渠道了解到當地的移民搬遷就業安排，出于照顧老人、撫養后代等目的，選擇留在當地生活，但由于就業政策的不合理安排導致他們的收入水平較低，贍養老人和撫養后代的問題漸漸出現，生活壓力增大，不得不外出打工。我們采訪到一家餐館的經營者，該經營者與妻子共同經營這家餐廳，但是客流量太小，而作為“產業孵化園”的店鋪租賃的優惠政策也無法與現實相適應（當地優惠政策是：第一年的租金為原租金的一小部分，然后逐年增加，幾年后以原租金收取），收入并沒有隨著創業成本的增加而增加，導致本來傾向于留在家鄉的他們也想像朋友那樣外出打工。另外，我們從此經營者處了解到，這已經成為一個較為普遍的現象。

表達滿意意向的人群主要為本身收入較高的群體以及本身收入很低的群體。本身收入較高的群體中以房屋與商鋪所有者為典型。由于移民搬遷工程的進行，當地常年建筑樓房，建筑隊的工人成為房屋消費的一大消費群體，同時也是營業商店的一大消費群體。“房東們”對就業表現出滿意的態度。本身收入很低的群體占比較小，主要為孤寡老人和高齡單身群體，他們對生活質量的要求不高，本身生活壓力小，對就業問題的態度相對溫和許多，大體呈滿意意向。

無感意向的群體主要為學生，沒有就業壓力和生活壓力，對就業問題表示沒有具體感受。

3、居住條件與人口狀況

房屋眾多，調研期間仍舊在建筑樓房，但是入住率不高，空置的商鋪也很多，產業孵化園的計劃似乎沒有得到落實，做成了表面功夫。基礎設施比起我們實地調研之前了解的情況而言有所改善，但是具體變化不大，至今年夏天，政府還在建設“農飲工程”，由于天氣炎熱，當地飲水出現問題，政府組織修建了蓄水池。留守人口主要為老人、婦女、兒童。外出打工人員多，池河鎮西苑社區十分冷清，人口流量最大的時候在早晨和傍晚，早晨主要有早起晨練的人，傍晚多為散步的人。根據采訪我們了解到，每年春節期間池河鎮的人流量大幅增加，保持一個較高的流量。

4、政府工作

在本次調研中，我們跟相關政府部門進行了溝通。了解到，對于就業問題這一塊，政府也在就響應問題努力進行解決，如對特色農產品的宣傳銷售。我們了解到政府近年來從當地源遠流長的金蠶文化入手，著手打造池河鎮特色桑蠶、茶葉等特色農產品的線上線下銷售網，并以石泉縣的石泉十美為著力點對各鄉鎮進行帶動，對旅游業逐漸進行開發，這其實是一項奠基式的扶貧方式，但是還是需要后期大量的投入。政府為推進脫貧致富積極與企業聯絡，脫貧工作隊邀請晟農科技有限公司，與農戶簽訂農業種植和產業回購合同，并輔導貧困戶相關農業種植技術。

除此之外，實地調研結束后，我們通過對石泉縣池河鎮的微信公眾號及當地新聞等進行關注，了解到當地政府進行了“雨露計劃”農技培訓、發放產業獎補資金、探索電商發展助力脫貧攻堅等工作。

總體來說，目前移民搬遷工作的進行不盡如人意，存在的問題較多，政府工作與實際情況相對脫節。現在已進入移民搬遷工程的收尾階段，但是根據目前的狀況顯示，這項收尾工作在很大程度上可能延期或者有較大瑕疵。

二、結果及分析

1、對池河鎮移民政策實施前后移民戶的生產生活、就業收入、權益保障（如搬遷戶的子女上學）等方面的狀況進行縱向對比，得出客觀的結論

該問題本意是想知道居民在移民搬遷前后的生活狀況是否發生了相應的改變。在這部分做一個兩配對樣本的Kappa一致性檢驗以及配對樣本的McNemar檢驗，可以基本了解在搬遷前后是否存在統計上的顯著性，如果兩者的一致性差（數值越小越不一致），McNemar檢驗又是顯著的（主要以該標準為主進行判斷），我們就可以得出結論移民搬遷前后在這方面是有顯著差異的，那么就可以進一步分析，得出結論到底是怎么樣的變化趨勢，移民搬遷之后狀況的具體變化。

從這個分析結果我們可以了解到收入來源、建筑結構和自來水變量是顯著的。以自來水變量為例，我們可以看到兩點：一是自來水這個變量在搬遷前后的Kappa檢驗是認為前后是一致的，但是數值只有0.186（低于0.45的一致性是可以懷疑的，一致性比較差）。而McNemar檢驗是顯著的，表明前后之間是存在差異的。表2-1顯示搬遷后的均值比較低，說明搬遷后人們更傾向于選擇1這個選項，所以我們可以認為搬遷后在自來水供應這方面是有所改善的。同樣的，我們可以認為搬遷后在收入來源渠道的增加和居民的居住環境有所改善，但是即使是收入來源渠道增加，由于搬遷后花銷更大，所以整體的收入是下降的。

2、對池河鎮政府每年的官方政策和工作計劃與實際落實情況進行對比分析

3、池河鎮移民搬遷扶貧模式的實施效果的總體評價

由于問卷設置的問題，因此把第二問題和第三問題結合在一起進行分析。

政府政策的落實好壞在問卷設置的第二部分和第四部分中有所體現，而第三問題予以了解的總體評價在問卷設置中主要集中在第四部分，因此將第四部分用主觀賦值的方法提取出一個總體評價的指標，即滿意度指標。

采用第四部分的內容，即居住環境（1-4）、公共基礎設施建設（1-4）等客觀環境指標、政府工作人員態度（0-3）、國家賠償認可度（0-3）等政府作為指標以及生活滿意度（1-4）等個體感受指標。（括號內是具體的賦值方式，高層次的賦值分數高，無明顯感受的賦值為0），然后再進行簡單的加總，以均值為標準進行判斷，這里的均值是11，高于11的傾向于積極的、高層次選擇，低于11的則相反。

樣本量為100，模型整體顯著性系數為0.006，表示此模型顯著性較弱，遷民搬遷總體評價滿意度較低。

三、搬遷過程中存在的主要問題

在本課題研究中，主要是通過對池河鎮移民政策實施前后移民戶的生產生活、就業收入、權益保障（如搬遷戶的子女上學）等方面的狀況進行縱向對比和對池河鎮政府每年的官方政策和工作計劃與實際落實情況進行對比分析。基于我們的研究方向，發現的問題主要有以下幾個方面。

1、從移民戶本身出發

（1）生產生活方面：

①在實地調研中，位于中年及老年年齡段的移民戶普遍反映遷出后失去原有的土地，不能再進行土地生產，在生產生活方面的改善沒有達到他們的預期，有的老年人還反映生活沒有之前充實。

②在實地采訪過程中，有移民戶反映移民社區的安全問題和衛生問題存在隱患。

③在實地采訪過程中，有移民戶反映因社區安全和衛生的需要，所繳納的費用相對心理預期較高，且繳費后一些移民戶并沒有確切地感受到問題的改善，對于經費的使用情況也不清楚。

（2）就業收入方面：

①移民戶搬遷后普遍不能在原有土地進行生產活動，失去了土地方面的收入。

②青壯年移民戶的收入基本來源于外出打工，和搬遷前一致。說明移民搬遷并沒有從就業上改變移民戶的生活。

③在實地采訪過程中，有部分移民戶反映移民社區的產業孵化基地（社區配套的商鋪）的租金較高，移民搬遷戶的優惠租金的時間短，不足于達到產業孵化基地的預期目標。

（3）權益保障方面：社區的周邊學校配置主要是幼兒園、小學、初中。移民戶的子女接受高中的教育仍需前往其他地方。在實地采訪中，有兩名初中生（移民戶的子女）表示，家長會將他們送往西安等地的學校學習，基于此可以初步推斷該地基礎教育的綜合能力沒有得到家長的信任。

2、從政府出發

（1）從問卷調查和實地采訪的反饋情況中，池河鎮政府每年的官方政策和工作計劃與實際落實情況依然存在著較大的落差，移民戶的生產生活、就業收入等方面很大一部分沒有達到預期的效果。

（2）在分析當地的情況并與官方政策對比后發現，官方政策和工作計劃的設計比較僵化。有些幫扶政策沒有達到預期效果，例如產業孵化基地。

3、從第三人的角度出發

（1）移民社區的勞動力仍然以外出打工為主，勞動力并沒有出現回流的現象。

（2）整個移民社區的人口少，進行商業活動的市場小。即使政府鼓勵移民戶進行商業活動并給予優惠政策，移民戶的商業活動仍然難以維持。

（3）對于中老年移民戶而言，難以適應生產生活方式的巨大改變。政府政策和工作計劃中對這方面的考慮較少。

四、對策與建議

第一，精準工作目標，完善搬遷工作反饋體系。政府搬遷工作過于僵化，官方政策工作計劃與實際落實有落差。應將搬遷工作具體細化到每個人身上，并進行持續跟進，對于不足的地方及時進行完善。同時建立扶貧搬遷的工作反饋體系，如建立針對性的網站，工作人員將具體落實情況反饋到網站上，使得搬遷戶進行有力的監督。

第二，完善社會保障體系。健全的社會保障體系是移民安心生活的保障，可以激發移民積極性，實現長期穩定的可持續發展。融入城鎮的移民新區要納入城鎮社區統一管理，將移民納入城鎮社會保障體系。城鄉一體型和獨立型移民新區要加強完善服務功能和水平，普及和完善社會養老、醫療保險等社會保障服務，全方位提升其交通、教育、文化、衛生等公共服務，從根本上改進其管理方式與運行體制。

第三，加強公眾參與和管理共建。保障移民主體作用的發揮，完善移民的社會參與機制，拓寬參與渠道。從移民的初始階段采納移民的意見，鼓勵移民參與到移民新區的規劃目標確定、方案選擇、實施建設、運營管理等程序和環節；完善參與制度，政府還需要在實踐的基礎上制定出一套有章可循的公眾參與政策，使移民公眾參與問題制度程序化，提高了移民搬遷的效率與決策的科學民主性。

第四，經濟是移民新區可持續發展的動力和保障。綜合前述研究，應從區域和移民新區自身角度著手研究適宜的產業結構體系，以真正提高移民收入為目的，實現可持續發展。

（1）產業結構優化及適宜產業選擇。在新型城鎮化“四化同步”引領下的區域產業結構優化，移民新區選擇適宜性產業發展。依托安康的生態資源優勢，以市場為導向，合理調整安康的農業結構和農業布局，大力發展綠色農業、有機農業、旅游觀光農業，實現農業現代化。要依托安康的礦產和生物資源，發展新型材料、生物制藥和特色農產品以及生態旅游業，加快產業升級，以信息化促進工業化，以低碳化作為工業化發展目標。

（2）素質提升和就業體系完善。完善的就業保障是移民生存的可持續的前提，移民不僅要“輸血”，更重要的是“造血”，移民人力資本培訓主要靠政府開展，也可以依托教育部門、科技部門、企業以及移民自身開展。可與高校科研院所幫扶結對，將新知識、新技術、新方法用于現代農業發展，定期進行技術培訓和指導；由政府根據主要勞務輸入地聯系二三產業企業，根據企業需求對移民進行有針對性的培訓和有組織的輸出，實現勞動力輸出與輸入有效對接、統一培訓。在移民素質提升的同時，還應建立健全就業服務體系：建立移民就業基金、風險投資基金和培訓基金等，通過減免稅收、金融扶持、崗位補貼、社會保障補貼等，向移民提供更多的就業幫扶政策，促進其就業；完善勞動力市場建設，暢通信息渠道，及時發布相關的就業信息，進一步發揮勞動力市場在促進就業方面的橋梁和紐帶作用；擬定移民創業幫扶計劃，幫助創業的移民掌握行業一技之能，學習經營管理和市場營銷知識，提高自主創業能力。（3）發展特色電子商務。將特色農產品與互聯網聯系起來，進行多渠道銷售，帶動當地經濟和就業。通過調查，石泉縣是著名文物鎏金銅蠶的出土地，被譽為“金蠶之鄉”，根據這一文化效應，帶動當地的旅游業與農特產品的銷售。

第五，強化搬遷子女的教育權益保障。通過調查，搬遷政策中教育權益保障工作做得相對完善，但仍需改進。國家可以通過政策吸引優秀青年教師來當地任教，加大投入教育資源，支持大學生到當地支教，培養更多優秀的人才。

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【作者簡介】

區慧瓊（1995—）女，廣東鶴山人，陜西師范大學2015級社會學專業本科生.

王 茵（1997—）女，廣東信宜人，陜西師范大學2015級法學專業本科生.

張雅黎（1995—）女，甘肅榆中縣人，陜西師范大學2015級法學專業本科生.

李瑞霞（1995—）女，內蒙古化德縣人，陜西師范大學2015級法學專業本科生.

吳 越（1997—）女，陜西榆林人，陜西師范大學2015級社會學專業本科生.