非訴行政執行錯誤賠償義務機關的確定

【摘 要】 本文基于非訴執行行為的幾個階段，分別就基礎行為錯誤、裁定執行行為錯誤、以及執行實施行為錯誤分別應當由誰來承擔對行政相對人的賠償義務進行了分析確定。行政決定執行過程中被執行人合法權益被侵害的原因只是行政機關做出行政決定時的錯誤，因此行政機關應當作為賠償義務機關對被執行人的損害承擔責任。辯析了執行裁定的性質，認為執行裁定實質上僅是法院司法權行使的體現，筆者認為這種情形下作出裁定的法院應當為賠償義務機關，對被執行人的損害承擔賠償責任，但其可以對行政機關進行追責。執行實施行為錯誤賠償義務機關的確定，根據違法歸責原則，行政機關應當作為賠償義務機關對被執行人合法權益的損害承擔相應的責任。

【關鍵詞】 非訴執行；執行依據；合法性審查；賠償義務機關

行政非訴執行是指公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關向人民法院提出執行申請，由人民法院采取強制措施，使行政機關的行政行為得以實現的制度。[1]非訴執行行為包括三個階段：基礎行政行為，裁定執行的司法行為以及執行實施行為。其中，基礎行政行為是指行政機關根據事實和法律依據對行政相對人做出行政決定的行為；裁定執行的司法行為是指人民法院根據行政機關的申請，經過合法性審查做出執行裁定的行為；執行實施指具有執行權的機關實施行政決定，對被執行人的權利產生實際影響的行為。[2]各階段的獨立性和對執行違法產生的作用不同，決定了賠償責任的可分性，然而法律并未明確規定非訴執行錯誤時責任主體的確定規則，導致實踐中一旦出現非訴執行錯誤，法院和行政機關之間相互推諉，合法權益被侵害的被執行人無法找到賠償義務機關，造成被執行人求償無門。

一、基礎行為錯誤賠償義務機關的確定

最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋的第一百六十條第二款規定：人民法院在做出裁定前發現行政行為明顯違法并損害被執行人合法權益的，應當聽取被執行人和行政機關的意見。該條文僅規定了被執行人可以參與到司法審查的一種情形，即行政行為存在明顯違法，然而行政行為不存在明顯違法，但存在一般違法或者違反合理性，法院對此類行政行為審查時是否應當聽取被執行人意見，相關法律并無明確規定。在不聽取被執行人意見的情況下就無法了解行政相對人對行政行為在法定期限內不提起復議和訴訟的真正原因，實踐中也確實存在因行政機關未盡告知義務導致行政相對人逾期未訴訟的情形。因行政機關在程序或者其他方面存在過錯，法院按照法定程序對行政機關提交的相關證據材料予以審查，根據已有證據對該行為表示認可，做出執行裁定，此時法院已經履行了法定審查義務，行政決定執行過程中被執行人合法權益被侵害的原因只是行政機關做出行政決定時的錯誤，因此行政機關應當作為賠償義務機關對被執行人的損害承擔責任。

二、裁定執行行為錯誤賠償義務機關的確定

《國家賠償法》第二條規定：國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。由此可知公民獲得國家賠償的一個前提是國家機關行使職權，賠償義務機關需要根據職權行使者來確定。“職權”是指管理職位所固有的發布命令和希望命令得到執行的一種權力，[3]可見職權的“命令”來源是判斷職權主體的重要因素，在非訴執行中執行命令涉及到法院的執行裁定和行政機關的行政決定兩個方面，可是執行實施的依據究竟是哪一個，法律對此并未明確。因此弄清楚法院執行裁定的性質尤為重要。

1、執行裁定的性質

有學者認為法院的裁定僅僅是行政強制執行的繼續與延伸，屬于行政機關委托法院執行行政決定，非訴執行性質仍是行政行為，因此執行依據應當是該行政決定。另有觀點認為非訴執行實質上是一種司法行為，因為只有經過法院審查予以認可，行政決定才可執行，即行政行為并不具有自然效力，而是由法院的執行裁定賦予其執行力，因此執行依據為法院的執行裁定。[4]筆者認為，非訴執行制度設置的目的在于防止行政權的濫用，為行政相對人的合法權益提供雙重保障，法院的執行裁定是對行政決定執行力的補充或者是對其強制力的公示。因此針對不同的情形，法院執行裁定的性質也不同，即非訴執行具有雙重性質。一種情形，法律規定行政行為存在明顯或者重大違法情形時無效，對于這種行政行為，法院在審查過程中可以聽取被執行人和申請執行行政機關的說明，作出是否執行的裁定。在此過程中，法院的工作人員存在受賄、徇私枉法等情形，或者與行政機關相互串通或因其他原因，最終對無效的行政行為作出執行裁定，故意損害被執行人合法權益，此時由于行政機關的行政決定屬于自始無效，不具有執行力，法院的執行裁定對該行政行為的執行力做了實質上的補充，成為了執行實施的依據。另一種情形，行政行為僅存在一般違法或者瑕疵，構成有效的行政行為，具有執行力，屬于《行政強制法》第五十七條規定的“具備法定執行效力的行政決定”。法院經過對行政機關提交的相關證據材料的審查，對該行政決定予以認可做出執行裁定，由于具體行政行為雖然具有公定力、確定力、拘束力和執行力，但并沒有產生既判力，具體行政行為違法的可能性仍然存在。通過法院合法性審查對行政行為違法性存在與否進行司法確認，這只是對行政行為強制力予以公示，在實體上對行政行為的執行力并無影響。因此，執行裁定實質上僅是法院司法權行使的體現，執行實施階段的依據仍為行政機關的行政決定。

2、裁定錯誤賠償義務機關的確定

在裁定執行的司法行為階段，《行政強制法》第五十七條規定法院對行政機關強制執行的申請進行書面審查，《行政訴訟法》更在總則部分規定法院審理行政案件時對行政行為是否合法進行審查，從而將合法性審查原則加以明確。對于合法性審查是形式審查還是實質審查，不同的學者有不同的看法。支持形式審查的主要依據是法律對法院審查期限的限制，《行政強制法》規定除了存在“三明顯”的情形外，法院應當自受理之日起七日內作出執行的裁定。然而實踐中法院對于非訴執行案件的審查也是根據作出行政行為的主體和程序是否合法，事實和法律依據是否充分，行為是否具有可執行性等角度展開，對于涉及當事人重大權益的房屋征收補償決定等行政行為，還需要審查行為的合理性和可執行性等內容。[5]同時非訴執行制度設立的目的在于以司法權來防止行政權的濫用，維護行政相對人的合法的權益，因此，法律規定的書面審查更應理解為是實質審查，因此法院是否進行了實質審查是確定賠償義務機關的重要依據。通過對法院審查有效行政行為和無效行政行為的不同作用進行分析，可知兩種情形下國家賠償義務機關不同。

（1）對無效行政行為裁定錯誤賠償義務機關的確定。重大、明顯的違法行政行為屬于無效的行政行為，且行為自始無效，即行為從作出時起就不具有執行力。在這種情形下法院工作人員存在過錯或違法行為，對該無效行政行為作出執行裁定，根據上述分析可知該裁定實質上為非訴執行的依據。因此筆者認為這種情形下作出裁定的法院應當為賠償義務機關，對被執行人的損害承擔賠償責任，但其可以對行政機關進行追責，原因如下：第一，根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一百六十一條的規定，“三明顯”行為屬于“應當裁定不準予執行”的行為，法院違法行使司法權，根據《國家賠償法》的規定：“人民法院對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤，造成損害的，賠償請求人要求賠償的程序，使用刑事賠償程序的規定”，法院應當對被執行人的損害承擔責任。而行政機關在明顯缺乏事實和法律依據條件下作出行政行為，違反了依法行政原則，同時該行政行為為法院執行裁定的內容，因此無強制執行權的行政機關間接侵害了被執行人的合法權益，應當承擔相應的責任；第二，行政法作為一個法律部門，當中的內容有內在的邏輯和共通之處，因此可以借鑒行政法當中的其它做法來處理非訴執行中法院和行政機關的關系。對比行政復議和非訴執行會發現，行政復議是行政機關針對行政爭議和部分民事爭議，對具體行政行為進行的合法性和合理性審查，通過行政機關內部上下級之間的監督達到合法行政，維護行政相對人的合法權益；在非訴執行中，行政相對人對行政決定的不予執行表明行政相對人與行政機關之間就某件事實存在爭議，法院針對該爭議對具體行政行為進行合法性審查，這是通過司法權監督行政權來達到合法行政的目的。而《行政訴訟法》規定：“經過復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。”該規定設置的目的在于督促行政復議機關依法行使職權，從而實現行政復議的效果，實踐也證明復議機關維持原行政行為的做法減少。那么通過司法權對行政權監督也應當保證司法權正確行使，因此在非訴執行中可借鑒行政復議的規定，使得法院與行政機關共同對被執行人的損害承擔責任。但由于執行依據為法院的執行裁定，對于被執行人來說更明確，以法院為賠償義務機關也更加符合賠償的便民要求，法院可以對行政機關進行追責來實現責任的公平分擔。

（2）對有效行政行為裁定錯誤賠償義務機關的確定。行政行為存在一般違法或者程序瑕疵，不足以影響行政行為效力，仍為有效行政行為，依據上文的分析，這種情形下非訴執行在是以行政機關的行政決定為依據。筆者認為，此時行政機關應為對被執行人損害進行賠償的義務機關，理由如下：第一，由作出行政行為的行政機關進行賠償符合行政行為效力理論：有效的行政行為一經作出具有強制執行力，而無需其他國家機關另行賦予，那么有效的行政強制行為當然具有執行力。[6]法院的執行裁定并未改變基礎行政行為，只是對該行為的執行力予以確認與公示，即被執行人利益受到侵害是因為原具體行政行為。第二，行政強制行為著眼于“行政實效”，為了在實踐中發揮出執法效果，就必定運用一些合法合理的手段來促進行政行為得以執行，這些手段當中就包括了司法手段，因此非訴執行中法院的審查活動應當納入行政義務實效確保的范圍中。[7]執行裁定作為司法審查活動的最終結果，也是行政行為實效確保的最有力的手段，因此造成侵害時的責任應當由手段的服務對象即行政機關承擔。綜上，以行政決定為依據的情形下，行政機關應當為賠償義務機關。

三、執行實施行為錯誤賠償義務機關的確定

這里的執行錯誤僅指在執行過程中存在錯誤，基礎行為階段與司法裁定階段均不存在錯誤。根據案件的性質不同，目前我國在執行實施階段通常采用“裁執合一”和“裁執分離”兩種模式，采用的模式不同，執行錯誤時責任承擔也應不同。

1、“裁執合一”模式下賠償義務機關的確定

最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》第13條明確規定：“行政非訴案件、行政訴訟案件的執行，由立案機構登記后轉行政審判機構進行合法性審查；裁定準予強制執行的，再由立案機構辦理執行立案登記后移交執行局執行。”該條文明確了非訴執行實行行政審判庭審查，執行局執行的非訴執行模式。由于執行局作為法院的內設執行機構，不具有對外獨立的主體地位，參照行政訴訟的相關規定，應視為法院委托執行局執行該行政決定，因此將此模式稱為非訴執行的“裁執合一”模式，該模式多用于金錢給付領域。[8]根據《行政強制法》第六十條的規定：行政機關申請人民法院強制執行，劃撥的存款、匯款以及拍賣和依法處理所得的款項應當劃入財政專戶。法院強制執行所得需要過付給行政機關，可以理解為法院為了行政機關的利益從事執行活動，由于行政決定不存在錯誤，依據文章前面所述，法院的執行依據為行政機關的行政決定，即法院以行政機關的名義執行活動，此時行政機關與法院之間類似于委托代理關系，行政機關作為“被代理人”應當對“代理人”法院在授權范圍內的行為承擔法律責任，即行政機關作為賠償義務機關對執行過程中因法院合理的行為所造成的損害承擔賠償責任。但是法院執行局在執行過程中擴大執行范圍造成的損害，可以視為法院超越行政機關的授權范圍，法院應當作為賠償義務機關對損害擴大的部分承擔賠償責任。而對于被執行人來說，要求其區別行政機關過錯和法院過錯然后分別求償，無疑是增加了其負擔，違背非訴執行保障行政相對人合法權益的立法宗旨，因此在這種情形下，應以行政機關為國家賠償義務機關對被執行人的損害承擔責任，之后行政機關可以向法院追責。

2、“裁執分離”模式下賠償義務機關的確定

2012年2月27日通過并于4月10日起施行的《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收與補償決定案件若干問題的規定》第9條規定：人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行。這可以說是非訴行政執行“法院裁定、行政執行”模式的正式確立。實踐中這種模式也被大量使用，根據天津高院公布的《2011-2012年天津市行政案件司法審查情況報告》，2011年—2012年，天津市全市法院共受理行政案件3595件，非訴執行案件6626件，可見審查非訴執行已經成為法院一項很繁重的工作。案件數量的不斷增多，案件復雜性與專業性也相對增強，使得執行難的問題日益嚴重。因此法院為了減輕自身壓力和風險同時表明自己中立的立場，涉及建筑拆除的案件，法院作出執行裁定之后往往交由行政機關執行。根據《國家賠償法》第2、3、4條的規定可知，我國行政賠償適用的是違法歸責原則。行政機關在執行過程中存在過錯侵害被執行人合法權益的，行政機關屬于違法主體，法院在非訴執行的整個過程中只是起到居中裁判人的作用，并無違法行為，因此針對這種情形下，根據違法歸責原則，行政機關應當作為賠償義務機關對被執行人合法權益的損害承擔相應的責任。

四、結語

非訴執行制度不僅僅是促進行政效率，維護執法權威的手段，也是保障行政相對人合法權益，防止行政權力濫用的重要制度，國家賠償制度是調整公權力致害后對受害人予以彌補損害的法律制度，二者相輔相成才可以發揮出最大功效。而賠償義務機關的確定是將二者相連接的重要橋梁，因此完善非訴執行賠償義務機關的確定制度至關重要。將違法歸責原則與“權力監督”的立法目的相結合，根據實際情形確定賠償義務機關，為合法權益受損的被執行人提供明確的賠償義務機關，從而解決被執行人求償難的問題。然而非訴執行中也應加強對被執行人的關注，為其提供明確有效的審查程序參與方式和執行后的權利救濟途徑，只有這樣才可能真正解決非訴執行中的一系列問題，維護司法權威，緩和社會矛盾，使得依法治國成為現實。

【注 釋】

[1] 張樹義主編.行政訴訟法學（第二版）[m].中國政法大學出版社，2015.181.

[2] 參見：鄒艷茹.困境求解：非訴執行過程中的賠償責任問題研究[J].山東審判，2013（6）.

[3] https：//baike.sogou.com/v120112.htm.

[4] 彭貫才.行政非訴案件執行機制研究[D].吉林大學，2016.

[5] 李景春.行政非訴執行國家賠償義務機關的確定. [J].人民司法，2014（1）.

[6] 楊臨平，楊科雄.關于房屋征收與補償條例非訴執行的若干思考[J].法律適用，2012（1）.

[7] 王天華.行政行為執行力的觀念及其消弭——我國行政義務確保手段研究之芻議[J].當代法學，2014（5）.

[8] 張坤世，江華.非訴行政案件強制執行權配置模式之選擇 [J].法治研究， 2013（2）.

【參考文獻】

[1] 姜明安主編.行政法與行政訴訟法（第六版）[M].北京大學出版社、高等教育出版社，2015.

[2] 應松年主編.行政法與行政訴訟法（第三版），[M].中國政法大學出版社，2017.

[3] 鄭森林.關于非訴行政執行的性質研究[EB].北大法律信息網，2017.

[4] 黃學賢.非訴行政執行制度若干問題探討[J].法學研究，2015（1）.

[5] 劉海源.對征地拆遷非訴行政執行案件的調查與思考[J].中國法學網2010.

[6] 皮宗泰.對人民法院非訴行政執行的思考[J].現代法學，1996（1）.

[7] 浙江省寧波市中級人民法院行政庭.對非訴行政執行模式的分析[J].人民司法，2007（13）.

【作者簡介】

路曉靜（1997.1—），漢族，河北邯鄲人，天津師范大學法學專業學生.