依法履行審計(jì)職責(zé)，推進(jìn)新修訂《預(yù)算法》的貫徹落實(shí)

項(xiàng)靜榕

[摘 要] 新《預(yù)算法》出臺(tái)后對(duì)政府預(yù)算行為起到很好的約束效果，也彌補(bǔ)了舊《預(yù)算法》的許多不足之處。本文通過對(duì)全面實(shí)施預(yù)算法的概況以及實(shí)施過程中遇到的問題和困難進(jìn)行了闡述，并針對(duì)這些問題，進(jìn)行深入剖析并且提出完善措施。

[關(guān)鍵詞] 預(yù)算法；執(zhí)行；問題；措施

新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）頒布實(shí)施以來，審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視，認(rèn)真貫徹落實(shí)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，推進(jìn)預(yù)算制度建立健全、公開透明。

1 貫徹實(shí)施《預(yù)算法》基本情況

1.1 高度重視，加大學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)力度

新預(yù)算法頒布實(shí)施以來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視，把新預(yù)算法的學(xué)習(xí)培訓(xùn)列入工作的重要議事日程，把新預(yù)算法作為“六五”普法的重要內(nèi)容，及時(shí)制定工作方案，利用召開會(huì)議組織專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)、普法宣傳做好新預(yù)算法的嚴(yán)格執(zhí)法、外出學(xué)習(xí)把新預(yù)算法和預(yù)算審計(jì)做到有效的銜接，從而提高政府預(yù)算管理水平等多種方式廣泛宣傳學(xué)習(xí)新預(yù)算法。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使全體審計(jì)干部充分認(rèn)識(shí)到新預(yù)算法頒布實(shí)施的重要意義，增強(qiáng)了審計(jì)干部貫徹實(shí)施預(yù)算法的自覺性和主動(dòng)性。

1.2 加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

單位嚴(yán)格按預(yù)算法要求規(guī)范預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，推進(jìn)預(yù)決算公開，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督與管理，提高財(cái)政資金績效。

（1）按照預(yù)算編制相關(guān)文件和工作流程認(rèn)真做好上級(jí)部門下達(dá)的預(yù)算編制工作；

（2）加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按照縣財(cái)政批復(fù)的預(yù)算，加強(qiáng)支出管理，特別是強(qiáng)化“三公經(jīng)費(fèi)”支出的管理；

（3）按有關(guān)規(guī)定要求，及時(shí)將單位預(yù)決算及“三公經(jīng)費(fèi)”情況在縣政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行公開。

1.3 充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

新預(yù)算法頒布實(shí)施以來，本單位重點(diǎn)抓好了如下幾項(xiàng)工作：

（1）抓好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織安排工作。根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的布置，結(jié)合我縣實(shí)際情況和我局人力資源情況，制定預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方案，實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一組織方式，統(tǒng)一上報(bào)時(shí)間，明確審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)，落實(shí)審計(jì)實(shí)施各環(huán)節(jié)重點(diǎn)和工作要求，確保審計(jì)工作順利進(jìn)行。

（2）圍繞促進(jìn)深化財(cái)政管理改革，拓展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容。重點(diǎn)關(guān)注全口徑預(yù)算編制及管理情況、中央、省、市專項(xiàng)資金結(jié)存、滯留情況 、政府性債務(wù)、涉及精準(zhǔn)扶貧和民生工程等重點(diǎn)專項(xiàng)資金管理與績效情況、“三公經(jīng)費(fèi)”管理及執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定精神情況、財(cái)政存量資金管理使用情況及預(yù)決算公開情況等，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用績效；

（3）依法審計(jì)處理。認(rèn)真貫徹落實(shí)和準(zhǔn)確把握“三個(gè)區(qū)分開來”，按照審計(jì)處理“五條原則”，用發(fā)展的、歷史的、辯證的觀點(diǎn)，全面、客觀地分析和判斷，依法、妥善處理“同級(jí)審”發(fā)現(xiàn)的各種問題，做到既依法審計(jì)、依法處理，又實(shí)事求是、適法而為，使審計(jì)處理更有利于維護(hù)和促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行和發(fā)展。一是對(duì)改革、創(chuàng)新中出現(xiàn)的一些不符合現(xiàn)行規(guī)定的問題，要認(rèn)真思考，全面分析，對(duì)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，要給予支持和保護(hù)；二是對(duì)由于工作失誤或管理制度缺陷而引發(fā)的一般違紀(jì)違規(guī)問題，要及時(shí)糾正，督促整改，并幫助被審計(jì)單位完善制度，加強(qiáng)管理；三是對(duì)帶有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，要認(rèn)真調(diào)查，深入剖析，及時(shí)向政府及有關(guān)部門反映，并提出有針對(duì)性的審計(jì)意見和建議；

（4）對(duì)盲目決策與管理失職造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問題，要認(rèn)真查處，分清責(zé)任，大膽揭露，督促建立健全決策機(jī)制和國有資產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制；五是對(duì)重大違法問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索，要一查到底，依法嚴(yán)肅處理；

（5）形成監(jiān)督合力，加大對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改力度。單位高度重視審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，進(jìn)一步健全完善審計(jì)整改工作機(jī)制，形成了“人大推動(dòng)，制度保障，部門聯(lián)動(dòng)”的良好審計(jì)整改工作格局。2016年，中共連城縣紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共連城縣委組織部、連城縣審計(jì)局三部門聯(lián)合發(fā)文《連城縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果執(zhí)行及整改情況聯(lián)合督查辦法》，由縣紀(jì)委、組織部、審計(jì)局組成聯(lián)合督查組，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)整改情況進(jìn)行督查，對(duì)推動(dòng)審計(jì)整改起到了重要作用。2017年，人大常委會(huì)召開審計(jì)整改工作專題會(huì)議，要求單位主要負(fù)責(zé)人是落實(shí)審計(jì)整改工作的第一責(zé)任人，要嚴(yán)格落實(shí)整改責(zé)任，列出整改責(zé)任清單，明確整改內(nèi)容、整改責(zé)任人和整改時(shí)限，對(duì)審計(jì)整改不力的責(zé)任人員，要依法依紀(jì)問責(zé)。加強(qiáng)了對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題整改情況的力度，督促被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)決定、貫徹審計(jì)意見。從后續(xù)審計(jì)情況看，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的大部分問題都得到整改，部分問題因情況較復(fù)雜和歷史遺留原因?qū)е挛凑牡轿弧?/p>

2 存在的主要問題和困難

（1）《預(yù)算法》的宣傳廣度深度不夠，還存在盲區(qū)和死角。個(gè)別單位依法管理、依法理財(cái)?shù)挠^念意識(shí)不夠強(qiáng)，單位內(nèi)部控制制度不夠健全；

（2）預(yù)算編制不夠完整，全口徑預(yù)算體系有待進(jìn)一步健全。主要表現(xiàn)在：上級(jí)提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付未全額編入本級(jí)預(yù)算；預(yù)算指標(biāo)管理科學(xué)性有待加強(qiáng)，個(gè)別預(yù)算項(xiàng)目不夠細(xì)化，未列明預(yù)算單位或具體項(xiàng)目；國有資本經(jīng)營預(yù)算編制有待于進(jìn)一步健全完善；

（3）財(cái)政收支矛盾突出，收支平衡壓力大。主要表現(xiàn)在：一方面，我縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)總量較小、稅源結(jié)構(gòu)單一、缺乏穩(wěn)固支撐、縣級(jí)財(cái)力收入有限；另一方面，涉及民生、公共服務(wù)均等化的剛性支出不斷增加，重大項(xiàng)目需要投入的資金量大，政府性債務(wù)還本付息數(shù)量大，造成了財(cái)政收支矛盾突出，收支平衡壓力大；

（4）地方政府性債務(wù)增長較快，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。近幾年來，政府性債務(wù)增長較快，數(shù)量較大。2016年我縣被省財(cái)政廳列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警縣。政府償債壓力較大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

（5）財(cái)政管理有待于進(jìn)一步健全和完善。通過近幾年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算執(zhí)行中還存在一些需要改進(jìn)和完善的地方，主要表現(xiàn)在：預(yù)算執(zhí)行率較低，非稅收入未及時(shí)足額繳入國庫，國庫集中支付比率有待提高，總預(yù)算會(huì)計(jì)暫存、暫付款增幅較大等；

（6）部分預(yù)算單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在加強(qiáng)預(yù)算管理，執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)方面還不夠到位。主要表現(xiàn)在：預(yù)算批復(fù)不夠規(guī)范，財(cái)政決算賬面數(shù)、報(bào)表數(shù)、報(bào)告數(shù)不符，非稅收入未及時(shí)上繳入庫，“三公經(jīng)費(fèi)”支出管理不規(guī)范，專項(xiàng)資金管理不規(guī)范，往來款長期掛賬未清理，現(xiàn)金管理不規(guī)范，“白條”列支，固定資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，財(cái)政存量資金未按規(guī)定管理，會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范等。

3 深入貫徹實(shí)施預(yù)算法的措施建議

3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算法法治意識(shí)

各部門單位要進(jìn)一步做好新預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)工作。尤其要重視針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，要把新預(yù)算法作為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會(huì)的一項(xiàng)法律培訓(xùn)內(nèi)容。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各部門財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，使他們準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的具體規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施新預(yù)算法的自覺性和主動(dòng)性。要利用各種媒體廣泛深入宣傳新預(yù)算法，提高社會(huì)公眾的認(rèn)知度和參與度，為深入貫徹實(shí)施新預(yù)算法營造良好的社會(huì)環(huán)境。

3.2 健全政府預(yù)算體系，提升各類預(yù)算的完整性及統(tǒng)籌性

加快推進(jìn)政府全口徑預(yù)算體系建設(shè)，進(jìn)一步深化、完善和推進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等四本預(yù)算的編制和執(zhí)行工作，進(jìn)一步明確各類預(yù)算的功能定位，從橫向完整性和縱向細(xì)化性兩個(gè)方面完善全口徑預(yù)算體系，全面反映政府收支活動(dòng)，提升各類預(yù)算的完整性及統(tǒng)籌性。

3.3 加大財(cái)源培植力度，挖潛增效，開源節(jié)流

（1）要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)財(cái)政基礎(chǔ)。根據(jù)我縣自身的發(fā)展優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展獨(dú)具特色的支柱型產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源、區(qū)位等優(yōu)勢，大力吸引資金、技術(shù)、人才的流入，提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加快發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育壯大產(chǎn)業(yè)新增點(diǎn)；

（2）要加大收入征管力度，確保應(yīng)收盡收。加強(qiáng)稅源分析、預(yù)測、監(jiān)控工作，全面研究宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響，認(rèn)真制定切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施，增強(qiáng)組織收入的可預(yù)見性。努力優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，努力優(yōu)化納稅環(huán)境；

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出管理，尤其加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的使用管理，厲行節(jié)約，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，硬化支出預(yù)算約束，嚴(yán)格控制一般性支出，尤其要控制行政性支出的增長。遵循先有預(yù)算、后有支出原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行中確有必要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，按新預(yù)算法的規(guī)定，及時(shí)做好預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)批等相關(guān)工作。積極盤活財(cái)政存量資金，繼續(xù)清理整合專項(xiàng)資金。加強(qiáng)超收收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用的規(guī)范管理，加大對(duì)財(cái)政結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用力度。

3.4 切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范地方政府舉債融資行為。要認(rèn)真貫徹《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）文件精神，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全管控機(jī)制。要認(rèn)真開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，消化存量債務(wù)；

（2）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系。財(cái)政部門應(yīng)全面掌握財(cái)政債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)、外的政府性債務(wù)數(shù)額，分清債務(wù)主體責(zé)任，實(shí)行動(dòng)態(tài)分析與監(jiān)控，定期、全面、準(zhǔn)確地向政府報(bào)告政府性債務(wù)的借、用、還情況，合理控制債務(wù)規(guī)模和增長速度。要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行總量控制，合理測算每年需要還本付息的數(shù)額，統(tǒng)籌考慮還貸資金來源，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患；

（3）要嚴(yán)格控制由財(cái)政擔(dān)負(fù)支付義務(wù)的PPP項(xiàng)目規(guī)模，認(rèn)真開展PPP項(xiàng)目的可行性和必要性論證，以免造成政府總體債務(wù)規(guī)模失控，形成潛在系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）落實(shí)償債資金來源，妥善處理存量債務(wù)。縣財(cái)政要根據(jù)財(cái)力情況，從預(yù)算中安排一定比例資金用于償還債務(wù)本息。要加大向上爭取置換債券的力度，對(duì)一些利率高、數(shù)量大的債務(wù)進(jìn)行清理置換，以減輕財(cái)政支付利息的壓力。

3.5 強(qiáng)化部門單位內(nèi)部管理與控制，增強(qiáng)部門預(yù)算約束

（1）加大對(duì)部門單位的監(jiān)管力度，督促部門單位加強(qiáng)部門預(yù)算編制工作，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)資金的跟蹤問效；

（2）部門單位應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)依法管理、依法理財(cái)?shù)挠^念，建立健全內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)支出的控制管理和對(duì)部門所屬單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管，提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力和財(cái)務(wù)核算管理水平；

（3）各預(yù)算單位應(yīng)本著厲行節(jié)約的原則，提高預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，從嚴(yán)控制各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支。要認(rèn)真貫徹中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神，加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”和會(huì)議費(fèi)管理，規(guī)范公款支出，防止奢侈浪費(fèi)；

（4）要加強(qiáng)非稅收入管理，取消不合規(guī)收費(fèi)項(xiàng)目，杜絕違規(guī)收費(fèi)；

（5）要規(guī)范會(huì)計(jì)核算，強(qiáng)化固定資產(chǎn)管理；

（6）加大往來款清理，特別是要加大對(duì)干部職工借欠公款的清理力度。

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