常態化減貧機制的形成與鄉村振興發展戰略的關系

劉馨 董瑩

(太原科技大學人文社科學院，山西 太原 030024)

1 我國扶貧工作歷經的階段化特征

1.1 扶貧工作歷經的各階段及特征

我國政府在不同時期有著不同的扶貧發展階段，并根據著不同時期的貧困狀況不斷調整和發展扶貧開發戰略，不斷適應著時代的發展，完善扶貧政策體系，有效解決貧困問題。改革開放之后，我國扶貧工作整體來看可分為5個階段。

1978—1985年，以經濟增長為取向的小規模區域扶貧階段。在這個階段農村的改革主要包括：農村家庭聯產承包責任制的推廣和試行；農產品價格制度的改革增加農民的收入；農村市場化制度改革以市場化為導向的資源配置機制，鼓勵農村勞動力進城務工，提升農村整體收入水平，帶動了農村減貧；中國第一次把扶貧工作作為國家的重點任務，并出臺了 《關于幫助貧困地區改變面貌的通知》強調要進一步放寬政策，減輕農民的負擔。這一階段農村制度性改革的成效突出，極大地提高了農民的積極性，為后來的扶貧工作開發提供了良好開端，也為轉型時期國家扶貧開發提供了制度性的典范。

1986—1993年，非均衡背景下大規模開發式扶貧階段。在這個階段出現了新的問題與挑戰，城鄉之間的差異也進一步拉大，因此減貧的思路也開始轉變，主要表現在：建立專門的扶貧機構，成立了貧困地區經濟開發領導小組，領導全國扶貧開發工作，并進一步明確了扶貧對象。這一階段，減貧成效明顯，但扶貧難度較大，扶貧對象主要針對極度貧困人口，而且所覆蓋的貧困地區有限，無法使所有貧困地區的貧困戶得到幫扶。

1994—2000年，有針對性的貧困地區專項扶貧完善創新階段。以 《國家八七扶貧攻堅計劃》為標志，計劃用7a時間基本解決8000萬貧困人口溫飽問題。政府大幅度增加扶貧開發投入，標志著我國開始實施有計劃、有組織的扶貧方針，是這一時期我國扶貧理念的重大創新。有效利用貧困信息監測系統，并推動了區域間發展協作幫扶扶貧模式，該計劃的實施有力地推進了我國扶貧工作的開展。截至2000年底，我國已經基本克服農村貧困人口溫飽問題，《國家八七扶貧攻堅計劃》的戰略目標基本實現。

2001—2010年，全面建設小康社會的新世紀扶貧階段。主要以人力資本投資為主導，參與式扶貧為導向，采用綜合開發和整村推進的新模式。這一階段，扶貧模式出現了新變化，以村為扶貧瞄準對象，關注科技、教育、醫療衛生在扶貧過程中的重要作用。推進產業扶貧，加大產業在農村發展中的可持續性作用，開展生態移民和易地扶貧搬遷工作，小額貸款等也開始出現和實施。

2011年—至今：這一階段，我國的扶貧工作在戰略目標、具體措施方面都提出了新的要求。以2020年全面建成小康社會為目標，對我國貧困地區和貧困人口實施精準扶貧攻堅計劃，預計2020年貧困人口全部脫帽，貧困縣全部摘帽，解決區域型貧困問題②。全面實施精準扶貧精準脫貧方略，堅決打贏脫貧攻堅戰，將 “六個精準”、“五個堅持”、 “五個一批”作為指導方略來展開扶貧工作。并通過駐村幫扶的形式，凝聚了第一書記、扶貧工作隊、村干部等多方人員的協作，共同助力精準扶貧工作。這一階段的扶貧效果十分明顯，減貧效果進一步推動著全面建成小康社會的實現，但也出現了一些最后難啃的 “硬骨頭”，這也就是2020年全面建成小康社會所要解決的迫切問題。

由此可見，我國的扶貧戰略已從傳統的粗放式扶貧轉變為以開發為主的精準式扶貧。

1.2 后扶貧時代的來臨

所有的 “后”字都是一種序列符號，表明那些事物是處在現代之后并接現代之踵而來的[1]。“后現代”也是對 “現代”的一種反思，表明現代已經結束，通過反思性給以現代啟迪，不僅可以理解其理論追求，而且可以清晰的了解其實踐成果[2]。因此，可以說“后現代”在某種程度上是對現代的一種反思和批判，但也可理解為是對現代的一種補充和升華。那么 “后扶貧時代”也就可以理解為接我國現在精準扶貧攻堅階段之踵而來的新的扶貧階段，其是對過去扶貧階段的補充和升華，試圖通過與時俱進的實踐策略來治理我國的貧困問題，最終達到解決農村貧困問題。

建國以來，我國的農村人口占絕大多數，生活比較貧窮。因此，從改革開放到現在，我國的農村工作始終都是圍繞著貧困治理與經濟開發來進行的。然而，到2020年全面實現貧困縣貧困戶脫貧摘帽后，扶貧開發工作可以暫告一個段落，但并不意味著貧困問題會完全消失，依然會有一些相關的后續工作需要開展，只是工作的重心會有所轉移，不會像現在這樣大力地、專門化地投入，而應該把貧困問題作為一種日常的、有準備的工作來做。因此，2020年之后可以稱之為 “后扶貧時代”，在這一階段，對于貧困問題的治理與現今這種強投入、硬著力、瞄準困難群體、側重幫扶的方式會有所不同，而主要是以農村現代化發展、鄉村振興為主導目標，通過發展農村經濟，不斷縮小城鄉差距，提高農民生活水平的方式來從源頭上截斷或降低貧困的發生。應該建立穩定持續、常態化的減貧機制，把貧困治理作為一項專門化、專業化和日常化的工作來做，以隨時有效應對農村發展中可能出現的各項貧困問題。

2 后扶貧時代來臨前的幾個前瞻性問題

2.1 政策依托問題

精準扶貧重在精準，目的在于脫貧。距離2020年全面建成小康社會越來越近，我國的扶貧工作加大了扶貧力度，也頒布了相應的精準幫扶政策，短期內匯聚了大量財政扶貧資源與社會幫扶資源，強有力地推動了精準扶貧最后攻堅階段的工作，使得減貧效果相當顯著。現在更多是一些難啃的 “硬骨頭”需要國家的政策兜底，而對于一些剛過貧困線的貧困戶來說，自身的發展能力仍比較薄弱，主要是依靠扶持政策。2020年以后，對于這部分貧困戶，國家是否還存在相應的幫扶政策，現在所倡導的脫貧不脫政策在2020年以后是否還繼續執行，一些相應的整體的宏觀政策暫時還沒有出臺，將來的政策制定應該如何來做。這些都是現階段應該考慮的問題。

2.2 貧困戶持續發展問題

由于自身發展條件的欠缺和能力的不足，那些剛過貧困線的貧困戶生活還不是很穩定，抗風險能力較弱，很容易返貧，針對這些能力較弱的脫貧戶如何提升其發展能力，實現脫貧后的可持續發展，是貧困治理的關鍵所在。為此，需要建立一種常態化的減貧機制。所謂 “常態化”簡單來說就是一種日常的、通用性狀態，“減貧機制”就是指在減貧體系內各要素的相互作用，相互關聯以及相互制衡的動態關系及其功能，是指在減貧過程中引導、調配、促動減貧持續發展的組合樣式，管理制度及調控措施的總稱[3]。因此，常態化減貧機制可以從多角度進行考慮，從貧困的預警、發生、評估、策略應對等多環節采取措施，促進各角度之間的協同發展，使之在一種日常狀態下及時發揮穩定有效的減貧作用，形成一種長效穩定的整體措施和技術處理機制。而常態化減貧機制的形成，可以有效治理我國的貧困問題，調試貧困戶脫貧后的發展方向及可能出現的困難，實現貧困戶的可持續發展。

2.3 貧困村摘帽后的發展方向問題

對于整個貧困村來說，整村脫貧之后，一些現有的扶貧產業該如何繼續進行下去，相關的扶貧工作人員離開之后，日常的貧困治理、檔案管理工作由誰來做，本村的貧困戶是否可以自己發展，整個鄉村未來發展的方向是什么。這些都是2020年實現貧困村全部摘帽的目標后所要面對的問題。在對農村貧困問題的治理上，鄉村的振興與現代化發展才是根本。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，這是黨中央著眼于推進 “四化同步”、城鄉一體化發展和全面建成小康社會作出的重大戰略決策[4]。實施鄉村振興戰略，是中國特色社會主義進入新時代做好 “三農”工作的總抓手，是實現我國經濟可持續發展的必要保障。堅決打贏脫貧攻堅戰就要做到與鄉村振興戰略的有機結合，二者相互促進。目前，我國正處于扶貧工作的攻堅階段，還剩一些最難啃的 “硬骨頭”是制約全面建成小康社會的短板，這一部分人的基本生計問題不解決，全面建成小康社會乃至現代化國家的目標便難以實現。基于此，精準扶貧解決的是貧困線以下村民的基本生活問題，而擺脫貧困以后，應考慮的是如何奔小康、如何實現農村現代化發展的問題。因此，貧困治理與鄉村振興存在一種時間和程度上的遞進，擺脫貧困是前提，鄉村振興是實現全面建成小康社會的重要環節；但同時，鄉村振興反過來也是解決農村貧困問題的根本出路和主導方向。因此，要探討我國常態化減貧機制的形成，就要把貧困治理與鄉村振興戰略二者相結合，在鄉村振興戰略的主導方向下來考量農村的貧困治理問題和鄉村的發展問題，而常態化減貧機制的形成又是貧困治理的方法手段和技術保證。三者之間是一種交織的關系，如圖1所示。

圖1 貧困治理、鄉村振興、常態減貧機制關系圖

3 以鄉村振興為主要推力的常態化減貧機制

為更好地實施鄉村振興戰略，黨的十九大報告中指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好 ‘三農’問題作為全黨工作重中之重，并提出產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求。”這20字總體要求指明了鄉村振興戰略的方向，為未來農村農業現代化發展制作了藍圖。結合鄉村振興戰略發展的方向以及我國貧困治理工作多年來的經驗，對常態化減貧機制的建立主要可以從鄉村發展機制、動態監測機制、資源籌措與有效幫扶機制3個方面來探討 (如圖2)。

圖2 鄉村振興發展戰略下常態化減貧機制的形成

3.1 鄉村發展機制

鄉村發展機制是形成常態化減貧機制最根本、最首要的出路，只有鄉村實現振興，鄉村得到發展，才能從根本上解決和消滅貧困，常態化的穩定持續減貧才能發揮效應。因此，鄉村發展機制在鄉村振興發展戰略的關照下，主要可以從以下5個方面來進行思考。

3.1.1 激活村民參與的主體意識

激活村民參與在整個鄉村振興及鄉村發展機制環節中解決的是鄉村發展主體性的問題，是發展鄉村的第一推動力，也是最活躍的因素。激活農民的主體意識，讓村民積極投身于鄉村發展建設中來，促進農民持續增收，不斷增強滿足感、獲得感，增強農村的活力，有利于構成鄉村持續穩定發展的主體性因素，有利于鄉村振興戰略的順利實施。然而，現實的情況是村民參與的意愿并不強烈，對于如何參與也并不清楚，加之信息和能力欠缺，村民參與扶貧攻堅及鄉村建設受到嚴重阻礙。這就要做到把人放在鄉村振興的主體地位，重視對村民的文化教育，扶貧先扶志，治貧的根本在于治愚，治愚又是精神文明建設的范疇，二者相互結合把科學知識和先進文化帶到貧困農民的腦袋里，對村民進行思想上的改造促進思想覺悟的提高，助力貧困地區脫貧致富；鄉村振興離不開熱愛鄉土的領頭人物，積極打造鄉村人才隊伍建設，明確村民為鄉村發展機制建設中的主體，切實發揮政府主導作用，通過各種措施發揮村民積極性，為鄉村振興發展培養新型農村農業的領路人。

3.1.2 提高村民社會保障水平

提高村民的保障水平在整個鄉村振興及鄉村發展機制環節中解決的是民生方面的問題。需要圍繞貧困人口最關心的根本利益性問題，解決村民的基本生計，生活有保障，幸福感提高，農民才愿意留在農村、發展農村、建造農村，促進鄉村的全面振興。同時，農民的基本保障水平提高了，才能增強抵御抗風險的能力，保障基本生活不至于返貧。因此，要提高民生保障就要注重規劃和各項制度配套建設，在政策、資金、制度等各方面為農民提供大力支持。完善農村社會保障體系建設，對于因病因殘致貧的農民，需完善基本醫療保險制度和大病保險制度，做好農民重特大疾病救助工作，統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度，做好農村社會救助兜底工作。對于因學致貧的村民，應加大貧困助學力度。而對于農村的教育問題，應加強教師的素質教育和技能培訓，積極獲取教育資源，加大師資力量建設的投入，加強學校管理，同時應健全農村留守兒童、老年人以及困境兒童關愛服務體系，加強和改善農村殘疾人服務，促進我國鄉村振興戰略中農村社會保障體系的發展，為常態化減貧機制的形成提供政策保障。

3.1.3 加強鄉村治理和制度建設

加強鄉村治理在整個鄉村振興及鄉村發展機制環節中解決的是制度建設的問題。為農村營造一個和諧有序健康的制度環境，是鄉村振興的重要基礎。現階段農村基層黨建還存在薄弱環節，鄉村治理體系和制度建設仍有待強化。十九大報告提出：“加強農村基層基礎工作，健全德治、法制、自治的鄉村治理體系”，形成一個多元化多角度的鄉村治理建設體系，并不斷創新發展，就需要加強內外合力共同推進的作用，由內需要激發村民作為主體的自治力量，讓村民做到自我管理、自我教育、自我發展的內源型發展機制，由外需要一股強大的行政主體的外源型力推機制，明確責任主體，強化公共法律服務體系，二者相互促進新時代背景下的鄉村治理和制度建設，將有利于構建常態化減貧機制。

3.1.4 加強綠色生態文明建設

加強綠色生態文明建設在整個鄉村振興及鄉村發展機制環節中解決的是環境方面的問題。要把貧困治理與環境保護有機結合起來，共同促進鄉村環境衛生的發展，合理應用自然資源，將其轉換為經濟優勢，帶動當地經濟發展，踐行 “綠水青山就是金山銀山”的理念。加強生態文明建設，治理鄉村容貌，發展自然產業，不僅增加了當地的自然資本，同時也美化了鄉村環境，解決了農村的環境問題，為鄉村發展機制營造了一個和諧美好的生態環境。習總書記指出：“牢固樹立保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力的理念。”這表明需要正確處理好經濟發展與生態環境保護的關系，不以犧牲環境為代價來發展經濟，要綠色低碳發展，把生態文明建設和推動農村農業發展結合起來，不僅可以增加當地農民的經濟資本，還有利于解決鄉村環境問題，這可促進鄉村農業的可持續發展，同時也有利于常態化減貧機制的形成。

3.1.5 促進農村農業現代化發展

促進農村農業現代化在整個鄉村振興及鄉村發展機制環節中解決的是經濟發展的問題。推進農村農業現代化的發展就是要將農村產業與現代化科技有機結合起來共同發展，提高農業生產效率和抗風險能力，增強農民的專業技術能力，以適應現代化農業發展的需要。同時，除傳統農業產業外，應積極發展林牧漁養殖等多種產業及工業與服務業，當農民在本地就能實現就業，過上富裕的生活，才能吸引人才回流，鄉村才會繼續換發朝氣，才能進行更好地建設，而不像現在的空心村狀態。只有農村經濟發展，農民收入增加，才能從根本上改變農村貧窮落后的狀態，鄉村才能全面振興，走上一條現代化發展的道路。因此，農村農業現代化的發展為鄉村振興提供了重要的經濟支持，也是促進常態化減貧機制形成過程中鄉村發展的關鍵環節。

3.2 動態監測機制

動態監測機制是常態化減貧機制能否實現穩定有效、適時精準的重要前提。隨著我國精準扶貧力度的不斷加大，農村貧困問題的動態監測與貧困戶信息的數據庫建設顯得尤為迫切，不僅僅局限于現階段扶貧攻堅、最終摘帽的任務目標完成，而應對貧困戶脫帽后的基本生活情況及整個貧困村的綜合發展指標進行有效的動態監測。在農民的基本生活監測方面，對那些生活不穩定且易返貧的農民要加強跟蹤走訪及貧困預警，及時解決農民的貧困問題，給予幫扶和救助；而對于那些生活穩定，完全可以靠自身能力生活的農民要做到及時地退出，避免長期占用公共資源，造成扶貧資源的浪費與分配不均。對于貧困村的發展應定期進行監測與評估，對有可能出現或已經出現貧困問題的地區應適時地提供政策支持、加大資源的供給，有針對性地進行幫扶，形成長效穩定的常態化的減貧機制。

3.3 資源籌措與有效幫扶機制

資源籌措與有效幫扶機制為常態化減貧機制的形成提供了主要的技術支持，對于貧困問題的發生能及時采取措施，并有效地給予支持幫扶。這就要求人們找出貧困原因，針對不同的貧困問題與致貧原因，進行有針對性地資源鏈接，包括政府的和社會組織的資源，采取切實可行的幫扶措施和辦法，迅速幫助貧困戶度過難關，恢復自我發展的能力。例如，對于因學致貧者，要加強教育扶貧力度，現已有的各種助學計劃可以更加細化和完善，讓有需要的貧困家庭子女能夠順利就學接受教育；對于因病致貧者，需加大醫療扶貧力度，健全農村醫療衛生保障體系，擴大民間自組織幫扶共助共籌的力量，同時可鏈接社會組織志愿者在農村貧困地區開展醫療健康服務活動，宣傳一些基本的醫療知識和給予患者精神慰藉。除此之外，在資金支持與技術支持方面，對于有能力有想法的貧困者，要鼓勵其積極創業，尋找路子，在資金方面提供小額的貸款支持和費用減免照顧政策，在技術支持方面，給予正確的市場信息指導，組織開展技能培訓活動，讓農民掌握專業技能，提高自身的能力水平，逐漸增強可持續發展的能力，擺脫貧困無助的狀態。