集體建設用地流轉增值收益及其分配研究

文/肖國斌 湖北永業行評估咨詢有限公司 湖北武漢 430065

1、收益形成和分配的現狀

1.1 價格形成差異大

集體建設用地流轉在試點地區是處在一種探索性的階段，價格差異很大，而在試點之外的隱性交易市場的價格更是嚴重扭曲。集體建設用地流轉缺乏政策法規依據，缺乏法律保護，流轉收益難以得到保證。

1.2 收益形成以行政方式為主

《土地管理法》禁止集體建設用地使用權流轉，致使合法交易市場難以形成，試點城市和隱形市場的流轉價格以評估征地價格或經驗價格為依據，無法體現真正的集體建設用地使用權的價格，通過市場機制調節流轉價格難以實現。通過市場方式配置資源，是資源得到最優化利用的途徑，價格的變化完全取決于市場的供求。目前，集體建設用地流轉收益的形成基礎處于一種計劃機制為導向的階段，普遍存在政府定價、人為定價的現象，具有一定的隨意性、波動性，且風險很大。

1.3 收益分配主體不清晰

集體土地屬于集體經濟組織所有，流轉收益如何在集體內部分配，是流轉收益分配中的難題。集體上地分三級所有，即鄉(鎮)、村和村民小組，由于集體經濟組織的所有權主體缺乏人格化代表，難以有效實現上地所有者的經濟地位。屬于集體土地所有者的那部分收益是留在集體用作公共設施和公益事業，還是直接分配到農戶手中一直未得到解決。實際上，留在集體公用的流轉收益由鄉（鎮）政府或村委會的領導所謀取，損害了農民和集體的利益。

2、增值收益的測算

本文主要討論存量集體建設用地增值收益的測算。此處的存量集體建設用地主要指原鄉鎮企業用地，原來多數鄉鎮企業都是通過租用農村集體經濟組織的土地經營的，后來由于經營不善而導致企業倒閉，留有各種各樣的附著物，比如廠房、設備等。存量集體建設用地價格必須要考慮原土地使用者的投資建設的影響。所以，

存量集體建設用地增值收益=存量集體建設用地市場價格一原集體建設用地價格。

2.1 存量集體建設用地市場價格

集體經濟組織為了盤活原有建設用地，將原有鄉鎮企業用地連同地上附著物一起進入市場進行交易。在本文的界定中，存量集體建設用地市場價格是指存量集體建設用地使用權價格，即指具體宗地在特定的用途、開發程度、利用方式和正常市場條件下，通過市場正常交易的價格。假設內涵具體設定為：

價格期日：設定為2017年12月31日。

土地使用年期：與國有建設用地相同，商業用地為40年，住宅用地為70年，工業用地為50年。

開發程度：存量集體建設用地原來的實際開發水平，一般土地開發程度為宗地紅線內外達通路、通電、通訊、通上水、通下水“五通”和宗地紅線內達到場地平整。

原企業開發投資：原企業建設用地開發投資建成的地上附著物，折合到價格期日的價格。

由于存量集體建設用地已經進行過開發投資，因此它的交易價格比新增集體建設用地價格較高。現實中，集體建設用地與國有土地不同，國有土地在符合法律程序條件下隨時可以進入市場交易，而且交易的頻率極高，可以收集豐富的市場交易資料；而集體建設用地的市場很不規范，難以收集到有效的集體建設用地樣點，因此集體建設用地市場交易價格的測算存在較大的難度。因此，此處采用與之類似的國有工業建設用地的價格作為集體建設用地的價格。

2.2 原集體建設用地價格

原集體鄉鎮建設用地與新增集體建設用地相比，要考慮農用地用途轉變價格和原土地使用者的開發投資，即

原集體建設用地價格=新增集體建設用地價格+農用地用途轉變價格+原土地使用者投資現值

(1）新增集體建設用地價格

新增集體建設用地是指原農用地經過開發轉為可供使用的建設用地的那部分土地，土地所有權仍屬于集體。在本文的界定中，將新增集體建設用地價格界定為集體建設用地初始價格。對于新增集體建設用地來說，初始價格為原農用地用途價格和“五通一平”開發費用二者之和，因此可以得到：

新增集體建設用地初始價格=原農用地價格+“五通一平”開發費

a.原農用地價格

農用地轉為集體建設用地，其所用者仍為原農民集體，其用地性質發生了變化，失去了原農業生產的功能，其價格應該主要體現在農用地的經濟價值。

目前我國還尚未形成真正的農用地交易市場，農用地的價格一般是以其收益能力為構成基礎，以各自的生產能力和收益能力的大小來判斷價格的高低。因此，在農用地價格評估中應采用收益還原法比較合理。收益還原法是以土地收益價格為理論依據，將待估土地在未來某年預期的純收益以一定的還原利率還原成估價期日價格的一種方法，比較適用于市場不發達的土地價格的評估。

隨著我國政府對農業的不斷重視，以及糧食價格體系的不斷完善，今后農用地凈收益將會逐年有所遞增。而根據報酬遞增遞減規律，農用地凈收益不可能無限遞增，到未來某年凈收益達到最大，在以后年限內凈收益將保持不變。因此，在本文的研究中，將農用地土地使用期限可看作為無限年。所以，本文運用收益還原法測算農用地價格時，假定前n年內凈收益按級差數b遞增，即第一年為a，第二年為a+b，第三年為a+2b，第n年為a+(n一1)xb，直到第n年純收益達到最大；而n年后的年限內純收益無變化，一直以第n年的純收益a+(n一1)xb延續；還原利率保持不變且大于零。確定地價評估公式為：

式中，P—農用地收益價格；

a一第一年農用地凈收益；

b—農用地凈收益每年遞增的幅度；

r—農用地還原利率；

n一純收益有變化的年限；

b.“五通一平”開發費

農用地轉為建設用地需要進行“五通一平”等開發，土地的開發過程需要大量的資金。單位面積土地的開發費用要參照具體的標準，計算具體宗地的開發費用直接根據單位面積的土地開發費用乘以宗地面積來測算。

(2）農用地用途轉變價格

此處所指的農用地用途轉變價格，是指農用地轉為農村集體非農建設用地的價格。根據有關法律、法規的規定，土地補償費從經濟學屬性上分析應為對土地所有權的補償。而農用地轉為集體非農建設用地，只是用途發生了變化，土地所有權屬并沒有變化，不需要對土地所有權進行補償，即不用支付土地補償費。因此，農用地轉用補償費與土地征收補償費用相比，只是少交了農業重點工程發展基金、土地用途變更費、征地管理費和土地補償費，農用地轉用價格低于農用地征用價格。由于有效的農用地轉用資料收集比較難，可以根據土地征收價格來推算農用地轉為集體建設用地的價格。其計算公式如下：

農用地用途轉用價格=土地征收價格——土地補償費——農業重點工程發展基金——土地用途變更費——征地管理費

土地征收價格=青苗補償費+土地補償費+安置補助費+地上附著物補償費+相關稅費

所以通過以上兩式子的推導可以得出：

農用地用途轉用價格=青苗補償費+安置補助費+地上附著物補償費+耕地開墾費+耕地占用稅

(3）原企業投資現值

原企業投資現值是指原鄉鎮企業在生產過程中，為了滿足生產的需要，投資建設的廠房或投資購買的設備等。該土地進行流轉時，連同原來的地上附著物一同流轉。但是原地上附著物按照現值計算。

3、集體建設用地流轉增值收益分配的完善建議

3.1 明晰農村集體建設用地產權

要有明晰的產權，首先應該在法律法規上明確產權所有者的主體，也就是農村土地的所有者“農村集體”的實體概念，應該把這個實體概念細分到村、組一級，盡量減少鄉、鎮政府以主體資格參與的規則漏洞，并且要明確誰應該以及如何行使這個權利，并明確集體內每個個體之間對于農村土地所有權和財產權如何分配。其次，在此基礎上，應該做好農村土地的確權工作。按照相關的農村土地登記制度，通過上級地方政府牽頭進行詳細的實地考察，確定各級農村集體組織（如村集體、村組和鄉鎮）之間土地權屬界限，清晰界定每塊土地的實際所有者，并頒發確權登記表，登記詳細的位置、大小、使用權限等，讓土地權屬真正無爭議，也讓農村土地增值收益分配無爭議。

3.2 完善農村集體建設用地產權權能

在農村土地產權權能的完善中，應在確保農村耕地得到合理保護和糧食安全的前提下，盡可能地給予農民完整的農地產權權能，提高土地活力，特別是給予農村集體建設用地、宅基地的流轉抵押等權利，讓農民擁有相應物權的財產權，也讓農民能真正的處置所擁有的土地使用權并因此而獲得的收益。

3.3 建立農村集體建設用地使用權出讓制度

在現有我國土地管理的法律體系下，農村集體土地只能先由國家政府通過征收轉變為國有土地之后，再進行土地出讓，該種制度不利于城鄉建設用地市場一體化發展。因此，依照所有權與使用權相分離的原則，有必要建立和健全農村集體建設用地出讓制度。

參照城鎮建設用地出讓，界定農村集體建設用地出讓，即土地所有者將集體建設用地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并且使用者向所有者支付土地使用權出讓金。農村集體建設用地出讓繞過了國家對其征收的程序，在一定程度上避免了土地征收制度所引起的補償不合理、失地農民無保障等糾紛，而是更多地通過市場來調配農村集體建設用地的流轉，也更加進一步引導、靠近我國土地制度改革的方向。