法人治理結構下公共圖書館少兒閱讀服務問題與優化策略

關鍵詞：法人治理結構；公共圖書館；少兒閱讀服務

摘要：文章探討了法人治理結構下公共圖書館少兒閱讀服務存在的問題，并從完善圖書館法人治理結構法規政策保障、加快民主科學決策機制的形成、注重人事管理制度的創新以及努力拓展少兒閱讀服務聯合方向四個角度提出了優化策略，以期能夠為公共圖書館提供一些參考。

中圖分類號：G252文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2018）10-0028-03

隨著事業單位改革進入攻堅階段，如何深入推進事業單位法人治理結構的形成與完善已成為全社會關注的熱點[1]。公共圖書館作為公益類事業單位，在試點性推動法人治理結構探索的進程中也積累了不少有益的經驗，并在一定程度上促進了業務組織開展方式的創新與服務能力的提升，其中就包括少兒閱讀服務工作[2]。然而，從當前試點開展法人治理結構改革的公共圖書館少兒閱讀服務工作的實踐情況來看，其存在決策機制不完善、理事會人員組成不合理、各項基礎管理制度未充分打破原有管理體系束縛，以及少兒閱讀服務缺乏法人治理結構法規政策支撐等問題[3]。因此，筆者認為有必要針對法人治理結構下公共圖書館少兒閱讀服務中存在的問題提出相應的建議和對策，以供廣大公共圖書館借鑒和參考。

1法人治理結構基礎概念解析

1.1法人治理結構理念緣起

法人治理結構的概念最早出現在企業管理領域，它是由美國企業管理界在20世紀70年代提出的。我國在《中華人民共和國公司法》中對法人治理結構理念也有一定的體現，即公司在申請設立時必須有相應的股東會、董事會、監事會、執行會四大主體結構，同時該法律還對四者之間的權利和義務關系進行了詳細的闡釋，以期能夠使之相互制衡，維護公司的正常合法運作[4]。隨著法人治理結構理念的深入發展，法人治理結構理念逐步深入公共事業管理領域。在我國，中央機構編制委員會于2005年頒布實施的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》也在部分條文中提出了法人治理結構理念。令人遺憾的是，國家層面直至現在還未出臺關于事業單位如何進行法人治理結構實施的指導意見，而在圖書館界，僅有部分地區的公共圖書館以及專業化圖書館進行了試點性探索。

1.2公共圖書館法人治理結構

類似于經濟組織中的法人治理結構，公共圖書館作為事業單位，其法人治理結構中也存在理事會、監事會及執行會三大主體結構。其中，理事會相當于經濟組織中的董事會，其主要職責是對公共圖書館發展的重要議題進行決策。從實踐情況來看，公共圖書館理事會的主要成員有政府部門代表、公共圖書館高層管理人員以及社會人士。監事會的主要職責是對公共圖書館業務活動的開展情況以及日常管理活動等內容進行監督和檢查，其成員主要由公共圖書館的非管理層人員組成，監事會成員可以參與理事會組織的會議，但沒有參與決策的權力。執行會成員由理事會任命，是公共圖書館的執行機構，其成員主要由公共圖書館的館長及副館長組成，館長負責統攬公共圖書館的一切事務，理事會的決策與日常事務的執行和落實由副館長負責，管理層需要定期向理事會匯報工作，有參與理事會決策事項的權力，同時受監事會的監督和約束。這三大主體在公共圖書館運行的過程中各司其職、相互制約、互利互動，目的在于通過對相關責任主體的激勵、約束以及高效管理，共同促進公共圖書館實現可持續發展[5]。

2法人治理結構對公共圖書館開展少兒閱讀服務的意義2.1有利于提高圖書館少兒閱讀服務決策的全面性與科學性

作為一項系統性、持續性工作，只有形成了良好的決策機制，才能使圖書館少兒閱讀服務工作的公益性本質目標和社會影響力進一步凸顯。在以往圖書館的組織模式下，如何開展少兒閱讀服務以及怎樣滿足少兒讀者的需求等問題，往往是由公共圖書館高層管理人員通過班子會議的形式形成具體的指導意見，決策權完全掌握在高層管理人員手中，決策過程較為簡單，同時也缺乏科學有效的論證程序。而在法人治理結構框架下，少兒閱讀服務工作的決策權不再僅由公共圖書館高層管理人員掌握，取而代之的是作為最高決策機構的理事會，公共圖書館執行會的高層管理人員只能參與決策。同時，理事會在決策過程中也具有全面性和科學性的特點：一方面，由政府部門代表、公共圖書館高層管理人員以及社會人士等組成理事會，在組織決策討論的過程中，本身就體現了決策的全面性；另一方面，社會人士中從事少兒閱讀服務工作的專家學者還可以對決策的內容進行學術化的論證，從而使決策的結果更具科學性[6]。

2.2有利于提升圖書館少兒閱讀服務的公益性和社會影響力

長期以來，傳統的少兒閱讀推廣活動往往只注重形式和效益，而忽略了各個參與主體之間情感的交流和互動，從而難以體現少兒閱讀活動的公益性和社會影響力。圖書館少兒閱讀活動不僅僅需要廣大少兒及其家長主動參與全流程，而且在活動各個組成部分的實現階段，圖書館、家長以及少兒三方之間只有進行有效的互動，才能真正體現少兒閱讀服務的公益性和社會價值。從當前的實踐情況來看，部分地區的少兒圖書館在實現法人治理結構的過程中，創造性地將家長引入法人治理結構體系中，取得了良好的效果。

2.3有利于促進圖書館少兒閱讀服務的可持續發展

區域少兒閱讀服務能否實現可持續發展，有沒有強有力的決策和領導核心組織是極其重要的影響因素之一。雖然在以往的圖書館少兒閱讀服務組織框架下，通過整合設施設備、資金保障、人力資源供應等諸多要素，也能夠推動區域少兒閱讀服務的有效開展，但從滿足當前多元化、個性化的少兒讀者需求，逐步培養和提升少兒閱讀素養的角度來看，圖書館法人治理結構仍然具有無可代替的組織優勢。結合當前公共圖書館的實踐情況，部分地區通過法人治理結構的組織和實施，逐步構建起了涵蓋政府部門、公共圖書館、社會公益組織和少兒閱讀服務志愿者的少兒閱讀服務體系，區域內少兒閱讀服務的綜合能力得到強化，全社會參與少兒閱讀活動的熱情也得到有效的調動。尤其是法人治理結構中理事會通過積極吸納社會人士的參與，使少兒閱讀服務發展更具有群眾基礎，可持續發展能力不斷增強。

3法人治理結構下公共圖書館少兒閱讀服務存在的主要問題3.1缺乏法律法規保障和政策的引導

陳群：法人治理結構下公共圖書館少兒閱讀服務問題與優化策略目前，大部分歐美等發達國家已實現了對公共圖書館法人治理結構的立法，并逐步形成完備的制度規范體系，從而為本國法人治理結構下少兒閱讀服務的開展奠定了良好的法律環境。相對而言，我國關于法人治理結構下少兒閱讀服務的立法依然滯后，不僅公共圖書館的法人治理結構地位難以獲得法律上的根本肯定，而且鮮有地方政府出臺關于如何指導法人治理結構下公共圖書館開展少兒閱讀服務的具體實施意見。

3.2理事會決策機制有待完善

從當前的實踐情況來看，已開展法人治理結構的少兒圖書館所設立的理事會處于咨詢型向決策型轉型的階段，這與最初設定的少兒圖書館理事會職能目標還存在一定的差距。究其原因，作為理事會重要組織成員的政府部門代表以及社會人士因忙于本職工作，無法長期入駐圖書館，相對于圖書館高層管理人員，他們對圖書館少兒閱讀工作的具體開展情況缺乏深入了解。同時，理事會仍是以會議的方式召集理事開展關于組織決策問題的討論，會議時間較短，政府部門代表以及社會人士多以提建議的方式參與決策，很少有人能夠提出關于少兒閱讀工作的創新性議案。因此，理事會的決策職責在實際運行過程中就會大打折扣，從而使法人治理結構成為一種形式主義，其實質作用無法得到發揮[7]。

3.3人事管理制度過于僵化

實現全員聘用制管理是事業單位法人治理結構改革的重點方向，同時也是打破“鐵飯碗”、激發事業單位職工工作熱情的必然方向，理應引起公共圖書館的充分重視。盡管在推行公共圖書館法人治理結構之前，我國已在公共圖書館內推行了人員聘任制，但實際效果并不理想。目前，在試點法人治理結構改革的公共圖書館中，盡管理事會被賦予了超過原有體系的人事使用和調動權力，但“政府主管，管辦結合”以及人事編制化管理的事業單位人事組織管理程序并未被徹底打破，法人治理結構下的人員聘任制并未充分激活和形成符合少兒閱讀服務業務發展需求的公共圖書館人力資源管理體系，其中編制內外人員同工不同酬、長期引進社會館員手續煩瑣等突出問題依然存在。

3.4少兒閱讀服務聯合方向有待拓展

如果將少兒閱讀服務單純地圈定在圖書館，那么就很難體現其社會化公益作用。因此，在圖書館法人治理結構下，理事會和執行會在實際籌劃、開展少兒閱讀活動的過程中，應當從少兒生活的實際情況出發，充分匯集社會多元化組織的力量，參與少兒閱讀的推廣與實施。然而，從實際情況來看，我國少兒圖書館在決策和執行少兒閱讀服務活動時，很少將社會媒體、教育主管部門、少兒圖書出版社以及學校等與少兒閱讀活動開展相關的社會部門和組織納入理事會或者監事會，從而未能充分體現少兒閱讀服務的宣傳力、影響力以及適應性[8]。

4優化法人治理結構下少兒閱讀服務的對策與建議

4.1強化圖書館法人治理結構立法保障，突出政策引導優勢

完善的法律法規體系和政策指導體系是實現法人治理結構下少兒閱讀服務可持續發展的基礎。從試點公共圖書館的實踐情況來看，只有進一步完善法人治理結構下少兒閱讀服務的法律法規，才能進一步突破當前體制機制對少兒閱讀服務開展的限制。一方面，各級立法機構要加快研究新出臺實施的《中華人民共和國公共圖書館法》，在該法規定的范圍內進一步形成法人治理結構框架下的少兒閱讀服務法律保障體系；另一方面，各級政府要統籌考慮區域內的實際情況，如財政支持能力、分管服務能力等，有的放矢地制定推動法人治理結構下公共圖書館少兒閱讀服務開展的政策指導體系，進一步減少建設主體和管理層級的約束因素，最終形成靈活多變、適應性強的體制機制[9]。

4.2加快科學決策機制的形成，突出決策機制民主化導向

推進科學化、民主化、公平化的公共圖書館法人治理結構的形成，是推動少兒閱讀服務沿正確方向發展的必要條件，其關鍵是要完善和改進法人治理結構下的理事會決策機制。具體來說，公共圖書館理事會可以從以下兩個方面做起：一是要完善理事會的選舉和推選制度，推動委任制和選任制兩種方式的并行發展，注重民主化導向的實現，盡可能提高理事會成員中社會人士的比例，并努力拓展理事會成員中社會人士的來源渠道，從而使與少兒閱讀服務相關的社會主體都盡可能地被納入理事會。二是要完善理事會決策會議制度，賦予理事會成員自由發起決策動議的權力，即超過1/3理事會成員同意發起某項工作的決策動議，理事會就應當舉行決策會議；會議中超過2/3理事會成員贊同決議議案，執行會就應當按照決議議案組織開展該項工作。同時，外部理事和內部理事一人一票的平等投票權以及決策的獨立權也應得到進一步的保障[10]。

4.3打破原有人事管理制度的束縛，注重人事管理制度的創新

推動公共圖書館人事管理制度從“以人定崗”向“以事定崗”轉變是公共圖書館法人治理結構改革的重中之重。其中，全員聘用制和崗位管理制是強有力的兩項抓手，公共圖書館應當努力促進這兩項制度的實施，并結合圖書館少兒閱讀工作的實際情況進行靈活應用。全員聘用制，即圖書館所有工作人員均由理事會進行聘用，按照簽訂的勞動合同進入崗位開展工作，其優勢在于可以提高法人治理結構下公共圖書館用人的靈活性，有效解決長期輔助圖書館少兒閱讀活動開展的編制內外人員同工不統籌、適崗人員難以聘用等長期存在的人事管理難題。崗位管理制的核心思想在于“以事定崗、按崗選人、論崗確薪”，其優勢在于可以優化圖書館人力資源管理體系，發揮人才技能優勢，提高人員的流動性和工作的積極性，提高圖書館少兒閱讀工作的整體效能[11]。

4.4以服務聯合協作為方向，積極吸納社會多元化組織

法人治理結構下少兒閱讀服務聯合協作的對象，應當涵蓋社會媒體部門、教育主管部門、少兒圖書館出版社以及學校等部門。就社會媒體部門而言，公共圖書館應當吸納其作為執行會的觀察成員，目的在于充分利用其媒體傳播優勢，及時將活動的舉辦信息、精彩圖片、微視頻等傳遞到社會各個角落，從而擴大公共圖書館少兒閱讀服務的社會影響力；就教育主管部門而言，公共圖書館應當吸納其作為理事會的政府代表，從而在教育層面為少兒閱讀服務的開展提供政策支持與咨詢；就少兒圖書出版社而言，其優勢在于能夠更為直接地向圖書館提供少兒閱讀活動所需的圖書資源，公共圖書館應當積極吸納其進入理事會，為少兒閱讀服務的開展提供決策論證和資源支持；就學校而言，公共圖書館通過將其納入理事會，有助于有序地將圖書館少兒閱讀活動引入教育教學環節當中，從而進一步豐富少兒的課外閱讀實踐內容，推動少兒素質培育向更深層次發展。

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（編校：周雪芹）第38卷第10期河南圖書館學刊2018年10月

收稿日期：2018-09-01

作者簡介：龍景霞（1980—），湖南省長沙市望城區雷鋒圖書館館員。