美國(guó)調(diào)整對(duì)非戰(zhàn)略，背后深意何在

宋微

美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)助理博爾頓不久前正式公布美國(guó)新的非洲戰(zhàn)略，由過去將在非洲反恐作為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)中國(guó)和俄羅斯的競(jìng)爭(zhēng)，重點(diǎn)是制衡中俄在非洲的影響。該戰(zhàn)略出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)對(duì)非洲態(tài)度的重大轉(zhuǎn)變，由上臺(tái)之初的大幅削減對(duì)非援助，到如今高調(diào)宣示要幫非洲人民“既享有經(jīng)濟(jì)繁榮，又享有個(gè)人自由。”這是特朗普政府的又一“任性之舉”，還是背后隱藏著深層次的政治考慮？

美國(guó)對(duì)非洲事務(wù)的大規(guī)模介入始于冷戰(zhàn)之初。美蘇爭(zhēng)霸時(shí)期，凡是蘇聯(lián)反對(duì)的幾乎都是美國(guó)支持的，非洲因此受到格外關(guān)注，美國(guó)采取政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等多種手段控制和拉攏非洲。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，蘇聯(lián)在非影響消失，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院重新評(píng)估非洲之于美國(guó)的戰(zhàn)略價(jià)值，兩黨達(dá)成一致、毫不遲疑地將非洲議題置于美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的底端。即便在盧旺達(dá)等非洲國(guó)家爆發(fā)武裝沖突時(shí)，美國(guó)也極力避免軍事干預(yù)，即便釀成大規(guī)模人道主義災(zāi)難也袖手旁觀。相對(duì)于美國(guó)的“漠視”態(tài)度，法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家逐漸與非洲國(guó)家重建“傳統(tǒng)聯(lián)系”，中國(guó)、印度、俄羅斯等新興大國(guó)積極與非洲國(guó)家開展互利合作，這逐漸使美國(guó)感到壓力。雖然非洲處于美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的底端，但美國(guó)不能接受失去對(duì)非洲的控制，這是美國(guó)對(duì)非洲政策的邏輯內(nèi)核。

盡管冷戰(zhàn)落幕已久，但美國(guó)對(duì)非洲政策卻始終一脈相承，表現(xiàn)在：

第一，美國(guó)對(duì)非政策始終以非洲以外的因素為“假想敵”。迫于外部壓力一直是美國(guó)調(diào)整對(duì)非政策的動(dòng)因。

在軍事領(lǐng)域，美國(guó)將恐怖勢(shì)力的滲入視為其冷戰(zhàn)后最主要的安全威脅，于是在“9·11”后加大對(duì)非軍事援助力度，廣泛與非洲國(guó)家開展反恐合作，建立“美

國(guó)非洲司令部”及軍事基地。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國(guó)認(rèn)為歐洲傳統(tǒng)宗主國(guó)與新興大國(guó)不斷占領(lǐng)和分割美國(guó)在非洲的市場(chǎng)份額，于是出臺(tái)了《非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇發(fā)展法》,向非洲開放市場(chǎng)，擴(kuò)大對(duì)美非貿(mào)易的資金技術(shù)支持，以及推動(dòng)非洲國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革。在發(fā)展領(lǐng)域，美國(guó)認(rèn)為以中國(guó)為代表的新興大國(guó)動(dòng)搖了美國(guó)在非洲的絕對(duì)影響力，這才不得不轉(zhuǎn)變態(tài)度。僅以特朗普政府為例，上臺(tái)之初特朗普即宣布非洲為“shithole?countries”，接連向國(guó)會(huì)遞交申請(qǐng)將對(duì)非援助預(yù)算削減1/3。而在北京峰會(huì)中國(guó)公布“八大行動(dòng)”后，特朗普立刻簽署《國(guó)際發(fā)展投資法案》，組建新的海外投資機(jī)構(gòu)，幫助非洲和其他貧困地區(qū)興建基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

第二，非洲大陸自身的議題并未獲得美國(guó)的關(guān)切與回應(yīng)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲國(guó)家原來在兩極格局掩蓋下的矛盾集體爆發(fā)，部族間、國(guó)家間的沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，經(jīng)濟(jì)秩序混亂，人道主義危機(jī)頻仍，這導(dǎo)致非洲發(fā)展經(jīng)歷了“失去的十年”，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)際治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于殖民地時(shí)期。這種狀況，也使關(guān)于“去殖民化”的有效性與否成為“發(fā)展學(xué)”中難以回答的學(xué)術(shù)難題。

美國(guó)國(guó)會(huì)在冷戰(zhàn)后重新評(píng)估外部權(quán)力真空下“單純”的非洲議題時(shí)，曾明確提出“美國(guó)在非洲并不具有核心的國(guó)家利益”。盡管后來美國(guó)迫于“競(jìng)爭(zhēng)性壓力”加大了與非洲國(guó)家在軍事、經(jīng)濟(jì)以及發(fā)展領(lǐng)域的合作，但這種外部壓力驅(qū)動(dòng)下的非洲政策無助于非洲問題的解決，而且對(duì)美國(guó)自身利益而言也存在難以克服的政策短板。諸如：美國(guó)對(duì)非洲的安全合作難以根除非洲恐怖主義溫床；美國(guó)對(duì)非經(jīng)濟(jì)合作造成美非間貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一；美國(guó)對(duì)非洲的發(fā)展合作導(dǎo)致美國(guó)在非洲的國(guó)家形象受損。

第三，美國(guó)以應(yīng)對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的非洲戰(zhàn)略必然以犧牲非洲發(fā)展為代價(jià)。21世紀(jì)以來，隨著中非發(fā)展合作不斷深入，非洲已成功搭乘了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車。埃塞俄比亞等非洲國(guó)家逐漸躍升入增長(zhǎng)速度最快的經(jīng)濟(jì)體行列。這樣的成就進(jìn)一步激發(fā)了非洲國(guó)家的發(fā)展雄心。它們不但制定《非盟2063發(fā)展議程》、建成非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)，而且?guī)缀趺總€(gè)非洲國(guó)家都出臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，決心發(fā)展工業(yè)化、加入全球價(jià)值鏈。

而要實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)，就需更多發(fā)展資金支持。當(dāng)前非洲國(guó)家主權(quán)債務(wù)壓力加重、發(fā)達(dá)國(guó)家受國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響對(duì)非援助增長(zhǎng)乏力，導(dǎo)致新興大國(guó)成為非洲發(fā)展籌資的重要來源。而美國(guó)出于地緣政治考慮，出臺(tái)排他性、競(jìng)爭(zhēng)性的非洲戰(zhàn)略，勢(shì)必要求非洲國(guó)家“選邊站隊(duì)”，無論站在哪一方對(duì)非洲國(guó)家來說都是以犧牲發(fā)展為代價(jià)，所謂“大象打架,草地受傷”就是這個(gè)道理。如果美國(guó)繼續(xù)在非洲延續(xù)冷戰(zhàn)時(shí)期的競(jìng)爭(zhēng)性政策，就會(huì)使非洲再次錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。

去年召開的中非合作論壇北京峰會(huì)將主題聚焦為“合作共贏，攜手構(gòu)建更加緊密的中非命運(yùn)共同體”，明確指向未來中非雙方發(fā)展戰(zhàn)略將深度對(duì)接，中國(guó)將更積極地推動(dòng)非洲大陸群體性崛起。非洲的發(fā)展需要中美這兩個(gè)世界最大發(fā)展中國(guó)家和最大發(fā)達(dá)國(guó)家擔(dān)負(fù)起更多責(zé)任，我們更希望看到美國(guó)政府能從理性決策的角度出發(fā)，正視其“被外部因素?cái)噭?dòng)”的對(duì)非政策的局限性，從積極層面探索中美在非洲開展三方合作的可行性。這不僅有助于解決非洲國(guó)家的發(fā)展瓶頸，也有助于構(gòu)建中美兩國(guó)互信，為全球經(jīng)濟(jì)治理和世界持久合作貢獻(xiàn)力量。▲（作者是商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員，近著《被攪動(dòng)的戰(zhàn)略底端——冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲政策及效果評(píng)估（1990-2016）》）