浙江省生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)及應(yīng)對(duì)策略

文 /倪毅 王琳 丁菡

依據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，浙江省限制開(kāi)發(fā)區(qū)域分為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，其中生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)共15個(gè)縣級(jí)行政單元，包括浙西山地丘陵生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)、浙南山地丘陵經(jīng)濟(jì)地區(qū)、浙中浙東丘陵生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)以及浙東海島生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)，總面積約41674平方公里，占全省國(guó)土面積40.94%。作為兼具保護(hù)與適宜開(kāi)發(fā)的特殊區(qū)域，在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和生態(tài)重要性不斷提升的背景下，其主導(dǎo)功能定位逐漸顯現(xiàn)出其的兩難性，一方面，作為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，具有較高的生態(tài)重要性，在全省生態(tài)環(huán)境保障和全省生態(tài)安全格局打造上承擔(dān)著重要的責(zé)任，更適合于作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的候補(bǔ)區(qū)域，彌補(bǔ)現(xiàn)有重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在保障全省生態(tài)安全功能上的不足；另一方面，作為可適度集聚人口和發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)的區(qū)域，在發(fā)展過(guò)程中很容易過(guò)于重經(jīng)濟(jì)而輕生態(tài)，從而造成其生態(tài)服務(wù)功能的下降和退化，進(jìn)而影響省域整體的保護(hù)和開(kāi)發(fā)格局。因此，對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的縣市進(jìn)行生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，以此作為各地差異化開(kāi)發(fā)和保護(hù)的重要依據(jù)，并提出優(yōu)化調(diào)整主體功能定位的建議，對(duì)于優(yōu)化浙江全省主體功能區(qū)布局，更大程度發(fā)揮主體功能區(qū)的作用形勢(shì)迫切且意義重大。

一、生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)現(xiàn)狀問(wèn)題及評(píng)價(jià)意義

1.有利于改善生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的傳統(tǒng)空間開(kāi)發(fā)模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃以來(lái)，浙江省不斷探索空間開(kāi)發(fā)規(guī)律，形成了一定成效。例如開(kāi)化、淳安等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)成效顯著，生態(tài)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。但存在的問(wèn)題也不容忽視，部分生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)作為準(zhǔn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)，還難以較好地衡量保護(hù)和開(kāi)發(fā)的權(quán)重，肆意開(kāi)發(fā)造成資源短缺、環(huán)境污染等問(wèn)題仍不同程度存在，生產(chǎn)空間配套偏多，生態(tài)空間保護(hù)偏少，傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)理念和模式已經(jīng)影響了資源承載和環(huán)境容納能力。開(kāi)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，有利于推動(dòng)那些有生態(tài)保障要求的地區(qū)及時(shí)轉(zhuǎn)變超強(qiáng)度開(kāi)發(fā)行為，更好地強(qiáng)化綠色發(fā)展理念，真正建立起生態(tài)保護(hù)和生態(tài)服務(wù)的主體功能，因地制宜地引導(dǎo)人口適度集聚、產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，切實(shí)促進(jìn)生產(chǎn)要素空間優(yōu)化配置和跨區(qū)域合理流動(dòng)，為規(guī)范不同功能區(qū)域的空間開(kāi)發(fā)秩序奠定基礎(chǔ)。

表1 生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)名單

2.有利于彌補(bǔ)現(xiàn)有重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的局限性，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能

從浙江省的空間資源稟賦看，生態(tài)環(huán)境總體較好，樹(shù)種資源豐富，野生動(dòng)物種類繁多，森林覆蓋率等主要指標(biāo)居全國(guó)前列。浙西南浙西北丘陵山區(qū)與浙東近海海域兩大生態(tài)屏障地位突出，中部區(qū)域的生產(chǎn)和生活功能則較為完善。按照現(xiàn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃，省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要分布在浙西南片區(qū)，而中部和東部部分區(qū)域基本為生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)。這兩類功能區(qū)都屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，但在保護(hù)和管控上有一定的差異。從近些年規(guī)劃實(shí)施情況看，省域空間格局產(chǎn)生了一些新的調(diào)整需求。一方面，生態(tài)保護(hù)的重要性不斷提升，在全省加快建設(shè)全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)和美麗中國(guó)先行區(qū)的過(guò)程中，要求努力開(kāi)辟“兩山”、“兩美”的新境界，對(duì)于優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間和生態(tài)環(huán)境的保障需求不斷上升，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的支撐性作用以及現(xiàn)有重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)局限性進(jìn)一步凸顯。另一方面，生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)作為準(zhǔn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域，由于開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的提升等因素，容易導(dǎo)致生態(tài)功能下降和退化，影響省域整體的保護(hù)和開(kāi)發(fā)格局。開(kāi)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，能夠及時(shí)修正省域空間格局，把空間開(kāi)發(fā)的著力點(diǎn)放在調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)上，保護(hù)好生態(tài)主導(dǎo)功能，實(shí)現(xiàn)有限的國(guó)土資源可持續(xù)利用。

3.有利于增強(qiáng)主體功能區(qū)的科學(xué)調(diào)控、提升環(huán)境管理水平

現(xiàn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃為涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)政策及制度安排搭建了基礎(chǔ)平臺(tái)，不同功能定位的區(qū)域配套實(shí)施了差別化的政策體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系。但部分生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)雖具有重要生態(tài)功能，由于主體功能定位差異導(dǎo)致政策導(dǎo)向和發(fā)展理念偏差，生態(tài)污染和資源環(huán)境承載力有所下降，亟需作出調(diào)整。開(kāi)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，是優(yōu)化實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，有利于因地制宜地實(shí)施科學(xué)的生態(tài)環(huán)境管控體系，能夠?yàn)椴顒e化區(qū)域環(huán)境政策和績(jī)效評(píng)價(jià)等細(xì)化空間調(diào)控政策提供基礎(chǔ)。通過(guò)科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，能夠大大增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和管控政策的針對(duì)性和有效性，為各類政策配套提供一個(gè)更為公平、更為適宜的實(shí)施平臺(tái)。

表2 生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)分類

二、生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及分類

在科學(xué)研判浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)類型和需求的基礎(chǔ)上，以完善整體生態(tài)安全格局、提高生態(tài)服務(wù)功能為目標(biāo)，選取生態(tài)重要性、生態(tài)敏感性和生態(tài)約束性三大類指標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境功能進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，全省生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)可分為四大類型：

1.生態(tài)敏感性地區(qū)

包括紹興市的新昌縣，位于浙東丘陵地區(qū)，該區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害及水土流失等生態(tài)脆弱地區(qū)面積較大，危害程度較高，分布較為集中，因此其生態(tài)環(huán)境相對(duì)較為脆弱，需要進(jìn)行及時(shí)的生態(tài)治理，以防對(duì)全省及地方生態(tài)安全造成威脅。

2.生態(tài)重要性地區(qū)

包括金華市的浦江縣，位于浙中丘陵地區(qū)，該區(qū)域自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、生態(tài)公益林、飲用水源保護(hù)區(qū)等各類法定的保護(hù)區(qū)域面積較大且分布較為集中，具有較強(qiáng)的水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性維護(hù)等功能，對(duì)于維護(hù)全省生態(tài)安全格局具有支撐性作用。

3.兼具生態(tài)重要性和敏感性地區(qū)

包括溫州市的永嘉縣，杭州市的桐廬縣、建德市、臨安市，湖州市的安吉縣，金華市的武義縣，衢州市的常山縣和麗水市的縉云縣，臺(tái)州市的天臺(tái)縣、仙居縣和麗水市的青田縣、松陽(yáng)縣，主要位于浙西、浙中山地丘陵地區(qū)，該類地區(qū)各類生態(tài)功能區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域均較為集中。

4.兼具生態(tài)重要性和約束性地區(qū)

包括舟山市的嵊泗縣，該地區(qū)位于浙東海島地區(qū)，具有重要的生態(tài)服務(wù)功能，同時(shí)作為海島縣，淡水資源相對(duì)緊缺直接造成其環(huán)境承載力（主要為水資源承載力）存在極度超載狀況。

三、基于現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境的相關(guān)策略

基于生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境狀況及分類，結(jié)合浙江省生態(tài)空間格局，提出三個(gè)應(yīng)對(duì)策略，以期維持全省生態(tài)平衡、保障全省生態(tài)安全、促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

1.將生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)監(jiān)管范圍，實(shí)行更為嚴(yán)格的生態(tài)管控措施

根據(jù)生態(tài)重要性和生態(tài)敏感性指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果，15個(gè)縣市有12個(gè)縣市兼具較高的生態(tài)重要性和敏感性，1個(gè)縣兼具較高的生態(tài)重要性和約束性，還有兩個(gè)縣分別具有較高的生態(tài)重要性或敏感性，基于現(xiàn)有浙江省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍已不適應(yīng)全省生態(tài)功能重要性分布格局，亟須進(jìn)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)擴(kuò)圍調(diào)整的背景，本文建議將生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)納入全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的管控范圍，進(jìn)一步加大對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和修復(fù)，實(shí)行更為嚴(yán)格的生態(tài)管控措施：首先嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，逐步減少各類建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)占用的國(guó)土空間，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)狀集聚開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境被破壞的國(guó)土空間修復(fù)，盡可能減少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響和破壞，騰出更多的空間用于保障生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)；其次應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)紅線管控，大力推進(jìn)“多規(guī)合一”，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線管控措施，建立完善分級(jí)分類管制體系。

2.實(shí)行差異化的生態(tài)環(huán)境維護(hù)和治理措施，有效保障全省生態(tài)安全格局

基于評(píng)價(jià)結(jié)果，各類縣市應(yīng)實(shí)行差異化的生態(tài)治理措施，其中：第一類縣市注重加強(qiáng)脆弱地區(qū)的生態(tài)修復(fù)，突出水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題的防治；第二類縣市應(yīng)著重維護(hù)各類功能區(qū)的生態(tài)特異性，增強(qiáng)各類保護(hù)區(qū)、森林、濕地的水源涵養(yǎng)、土壤保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等功能，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)；第三類縣市應(yīng)同時(shí)兼顧生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)脆弱地區(qū)的維護(hù)，在合理開(kāi)發(fā)生態(tài)功能區(qū)的同時(shí)應(yīng)避讓生態(tài)脆弱區(qū)域；第四類縣市在增強(qiáng)各類保護(hù)區(qū)、森林、濕地的水源涵養(yǎng)、土壤保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等功能，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，加強(qiáng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染排放的控制、治理，加大水環(huán)境保護(hù)力度，積極開(kāi)發(fā)使用海水淡化技術(shù)。

3.優(yōu)化現(xiàn)有的配套政策內(nèi)容和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)形成更為科學(xué)合理的發(fā)展激勵(lì)機(jī)制

首先，執(zhí)行主體功能區(qū)差別化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，調(diào)整完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（包括納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管控的生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)）以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的考核指標(biāo)體系，重點(diǎn)考核生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)民生保障、發(fā)展質(zhì)量效益等指標(biāo)，減輕地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核壓力。其次，調(diào)整財(cái)政政策，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加快建立按生態(tài)貢獻(xiàn)程度確定資金轉(zhuǎn)移支付比例機(jī)制；建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)建森林和濕地生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、礦山環(huán)境治理和廢棄礦山生態(tài)修復(fù)機(jī)制，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)區(qū)域共建共享。第三，完善產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)行最嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快編制重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)《產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》；建立產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移機(jī)制，采取設(shè)備折舊補(bǔ)貼、設(shè)備貸款擔(dān)保、遷移補(bǔ)貼、土地置換、設(shè)立援助基金、生態(tài)補(bǔ)償以及“產(chǎn)業(yè)飛地”等措施，對(duì)從衰退產(chǎn)業(yè)或嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)中退出的困難企業(yè)給予補(bǔ)貼，促進(jìn)其平穩(wěn)退出，加快形成符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。