中國金融：最成功的改革與最不成功的改革

王松奇

金融改革通常有三類內容：（1）機構體系完善，（2）市場體系建設，（3）監(jiān)管調控體系修正。回顧幾十年中國金融走過的道路，我們基本都是在以上三個方面不斷探索，勇闖新路并積累了大量的改革發(fā)展經(jīng)驗教訓。從1984年到現(xiàn)在，中國大大小小的金融改革動作成百上千，在浩繁的歷史資料中，我這里只想從“最成功”和“最不成功”這樣的視角抽取兩個案例進行一下粗略的分析。

在改革開放40年中，中國創(chuàng)造了世界經(jīng)濟發(fā)展史上的一大奇跡，中國的金融體系是銀行主導型金融體系，因此作為最關鍵的宏觀相關部門——銀行，在創(chuàng)造中國經(jīng)濟神話中的作用自然就舉足輕重。宏觀經(jīng)濟好，銀行部門肯定好，銀行部門如果問題嚴重，實體經(jīng)濟的發(fā)展也必定會受到拖累。世界經(jīng)濟發(fā)展史業(yè)已證明，一個經(jīng)濟體若想獲得長期穩(wěn)定的中高速經(jīng)濟成長，擁有一個強健有力的金融體系特別是銀行部門保障對實體經(jīng)濟充裕的信貸支持是不可或缺的首要條件。由此我們可以肯定地說，商業(yè)銀行改革特別是四大國有銀行的改革是中國金融改革改革繁多動作中“最成功”的改革。

那么，三十多年的金融發(fā)展歷史中，又有哪一項改革動作可以被視作“最不成功”的改革呢？很多賠了錢的股民首先會想到股票市場，還有很多投資上當受騙的人會想到互聯(lián)網(wǎng)金融。我個人認為，無論是股票市場還是互聯(lián)網(wǎng)金融，這兩大類金融活動無論過去、現(xiàn)在還是將來都有巨大的發(fā)展空間，它們本身的作用是中性的，就看微觀市場主體如何對其進行利用和參與。倒是有一項金融改革，其設計初衷由于客觀條件的變化而無法達到目的，甚至大多數(shù)內部人士和研究者都認為是弊大于利，直率地說就是中央銀行的大區(qū)行改革，可以被認為是“最不成功”的改革。

下面我們就說一說上述兩個改革何以被冠為“最成功”和“最不成功”金融改革的理由。

1996年，工農中建四大國有銀行的不良貸款率為20.4%，其中， 逾期貸款占1 1 . 4 % ， 呆滯貸款占7 . 7 % ， 呆賬貸款占1.3%，當時還沒有采用嚴格標準的國際會計準則，實際的不良貸款數(shù)額應該更高。也就是，從理論上講，中國的四大國有銀行在亞洲金融危機前已陷入技術破產(chǎn)境地。1997年年底，中央召開金融工作會議，確定了化解金融風險的四大措施：（1）財政發(fā)行2700億元特別國債，補充國有銀行資本金;（2）實行貸款質量五級分類，以摸清國有銀行不良資產(chǎn)底數(shù);（3）成立四大資產(chǎn)管理公司，1999年和2000年共剝離國有銀行不良資產(chǎn)1.4萬億元;（4）成立金融黨工委，建立國有銀行系統(tǒng)黨委，屏蔽地方政府對國有銀行的不當干預。當年由朱镕基主導的這四大金融改革動作稍稍緩解了亞洲金融危機所造成的系統(tǒng)金融風險威脅，但還沒有從根本上解決中國銀行體系特別是四大國有銀行由于體制原因所造成的沉重不良資產(chǎn)包袱、資本缺口及內部各種結構性問題。據(jù)姜建清同志在一篇文章中披露，在1999年對四大行1.4萬億不良進行剝離后，到2002年年底，四大行按照“一逾兩呆”分類不良貸款為1.7萬億元，不良率為21.4%，按五級分類不良貸款為2.07萬億元，不良率為26.12%（其中，工行為26.01%、農行為36.65%、中行為25.56%、建行為15.28%）。

2001年中國加入世貿組織，“狼來了”成為理論界和實務界的普遍擔憂，我當年寫的一篇文章《加入WTO給中國金融業(yè)帶來了什么》曾被《新華文摘》轉載，當時，大家達成的共識是：只有加快銀行業(yè)改革走股改上市的道路才能從根本上解決規(guī)范公司治理和持續(xù)的資本補充問題，這也成為2002年2月召開的第二次全國金融工作會議的基本精神。國有獨資商業(yè)銀行綜合性改革的具體路徑是什么？在2002年和2003年分別出現(xiàn)過兩個改革方案，一個是2002年戴相龍擔任央行行長時牽頭設計的《國有獨資商業(yè)銀行綜合改革方案（征求意見稿）》，該方案的核心是如何處置四大行不良資產(chǎn)問題。在當時的背景下，由財政撥補資金的老路走不通，靠銀行自身消化可能要耗時10～20年，可不可能通過向四家資產(chǎn)管理公司發(fā)債的方式剝離不良，考慮到這種做法可能造成的財政赤字壓力，因而該方案不得不束之高閣。2003年5月，接任戴相龍的新任央行行長周小川向國務院匯報了第二套國有獨資商業(yè)銀行綜改方案，該方案的亮點是想出了處理四大行不良資產(chǎn)和增補資本金的錢從哪里來的問題，即動用國家外匯儲備。這個想法有石破天驚的效果，一經(jīng)提出便引發(fā)了很多爭議，我記得當時我的老朋友蔡重直和王巍搞了一次二人對話，對動用外匯儲備給四大行填窟窿的想法提出質疑，他們的核心觀點是：外匯儲備是用人民幣換來的，在它變成儲備躺在那里，與之交換的人民幣已投入了流通，如果在國內進行二次使用等于是重新發(fā)行了等額的貨幣，肯定會對經(jīng)濟造成通貨膨脹威脅。2003年12月16日，國務院批準設立中央?yún)R金投資有限公司，分期向中行和建行注資225億美元。我的博士同學謝平是匯金公司的第一任總裁，謝平既是出色的學者又親手推動國有獨資商業(yè)銀行財務重組改制上市的實踐。這些年來，我們常常聽到國有獨資商業(yè)銀行引入境外戰(zhàn)略投資者時引來的“國有資產(chǎn)賤賣”的批評聲音。這件事在一次同學聚會的飯桌上，謝平隨意說出了一個不為人知的真相，他說，中行建行在引入戰(zhàn)略投資者時首先想到的都是國內的大型國企，他在談判買入價格時，這些國內公司都一口咬定，只能一元一股，你如果說一元零一分，加一分錢，他們就干脆不入股了。所以迫不得已才大量引入境外的戰(zhàn)略投資者，人家的出價比我們自己人要高得多。這種“國有資產(chǎn)賤賣論”出現(xiàn)于引進境外投資戰(zhàn)投之時，更流行于幾大行成功上市特別是全球金融危機時期，大量的境外戰(zhàn)略投資者拋售所持幾大行股票賺得缽滿盆滿之后。但謝平披露的情況說明，我們的大國企和境外投資者在入股幾大行這件事兒上，投資眼光的差距已高下立判，“國有資產(chǎn)賤賣論”可以休矣。姜建清同志在一篇文章里曾算了一筆賬：工農中建四行的財務貢獻是國家財務投入的2.66倍，這是對比股改前后的兩次剝離、匯金注資與股改上市后所創(chuàng)造的凈利潤、為國家上繳的所得稅和營業(yè)稅等利稅總額所得到的統(tǒng)計結果。

四大國有獨資商業(yè)銀行改革是中國金融改革中最耀眼最漂亮的一個改革動作，在世界金融發(fā)展史上將來也會成為一個經(jīng)典教科書式案例。

中國人民銀行的大區(qū)行制改革早在1990年代初期即出現(xiàn)過相關動議，1993年6月?lián)螄鴦赵焊笨偫淼闹扉F基親自兼任央行行長，1994年8月，朱在北戴河召開的人行分行長座談會上講：“說要跨行政區(qū)設置人民銀行分行，我給大家交個底，人民銀行跨行政區(qū)設分行，是一個肯定了的方向。但是怎么設置還沒有研究，無論怎樣設置都得考慮中國的具體情況。”那么，為什么理論界和實務界在當時都有很多人支持中國人民銀行大區(qū)分行制這種改革想法呢？這與當時的歷史條件有關系。

據(jù)說，李鵬在當總理時有一次談話說：我是搞電力出身，發(fā)電站在運行時對發(fā)電機組拉個電閘就可以控制發(fā)電量，我當了總理，這個經(jīng)濟增長速度怎么老是控制不住呢？可見在1990年代除個別年份外，宏觀調控的主題大多都是防止經(jīng)濟過熱問題。那么，為什么經(jīng)濟總是易熱難冷？經(jīng)濟學家分析，原因就是地方政府總是懷有難遏止的擴張沖動。擴張靠投資靠信貸，獲取這些金融支持主要靠銀行。在當年人民銀行按行政區(qū)劃設置的背景下，地方黨政首腦常常采取給人民銀行分行行長施加壓力通過人民銀行對其他商業(yè)銀行再施加影響的手段達到獲取金融支持的目的，這種現(xiàn)象很普遍。當年理論界在探討防止經(jīng)濟過熱時自然而然地會想到美國的央行由1 2個儲備銀行和2 5個儲備銀行分行構成這個現(xiàn)實，而美國也歷來是中國對外開放走市場經(jīng)濟之路的一個重要學習借鑒對象。所以人民銀行大區(qū)行制思路的邏輯是：經(jīng)濟過熱源于地方擴張沖動，地方擴張沖動源于足量的金融支持，足量的金融支持是由于地方黨政對按行政區(qū)劃設置的央行分行行長施壓的結果，具有監(jiān)管職能的央行分支機構領導常常站到地方立場上同中央政府中央政策成為“對立”力量。正是從這樣的邏輯思考鏈條出發(fā)，我們最后還是下決心學美國，撤掉了原來按行政區(qū)劃設置的央行分行，于1998年11月至12月，9家跨省分行相繼掛牌成立。央行大區(qū)行制的設立到現(xiàn)在正好是20年時間，為什么我把它稱作是近幾十年“最不成功”的金融改革呢？

首先，2003年4月28日，中國銀監(jiān)會正式掛牌成立，中國人民銀行原來對商業(yè)銀行、信托、財務公司等金融機構的監(jiān)管職能被剝離，自此，央行的地方機構無論是九大區(qū)行還是300多個中心支行，它們對對方銀行類金融機構的監(jiān)管威懾力已大不如從前，央行機構在反洗錢，支付清算和外匯管理的監(jiān)管影響與原來的全部監(jiān)管權力相比已縮水許多。因此，即使地方政府仍有擴張沖動仍有可能使用“現(xiàn)場辦公會”“資金調度會”的老辦法，它也不必再找央行的分支機構了。也就是說央行分支機構的設置形式是按行政區(qū)劃還是跨區(qū)域設，都與經(jīng)濟的擴縮關系不大。

其次， 中國經(jīng)濟自2 0 1 2 年以來就進入了所謂的“ 新常態(tài)”，一進入新常態(tài)，經(jīng)濟調控的主題就從原來的防止過熱變成了避免低迷，也就是說我前面所分析的原來的那種學美國跨區(qū)設央行分行的邏輯鏈條全斷了，前提都沒了。而且，我們看到自2008年年底中央推出4萬億刺激計劃后，中國的國企預算軟約束已轉變?yōu)榈胤秸搨念A算軟約束，而2008年距1998年正好10年，現(xiàn)在距2008年又恰好10年，這20年我們看一看地方政府無論是投資沖動還是借債沖動，沖動勁頭無絲毫變化，而地方政府的行為模式與中央銀行的分支機構設置方式有半毛錢關系嗎？

第三，一項改革動作的成功與否，評判標準只能用改革后的成效來檢驗。央行分支機構改為大區(qū)行制后，從整體上說人民銀行的央行權威、政策傳遞包括央行的剩余監(jiān)管權力都未能發(fā)生明顯變化，當然，央行總行與“三會”的關系地位也未發(fā)生些許改變，問題在于九大區(qū)行外地300多個中心支行特別是那些行政級別定為副廳的省會中支在地方經(jīng)濟發(fā)展中的影響力明顯下降，地方政府召集會議，這些地區(qū)的中支行長座次排位靠下，讓人感到相當失落。實際上，1998年大區(qū)行制推行以來，對央行自身來說，無論政策制定，監(jiān)管服務都未因新的分支機構設置方式改變而有多大改進，倒是內部層次變得冗繁無味，很多年前在機場偶遇一個身為中支副行長的朋友，他同我發(fā)牢騷說，現(xiàn)在央行的內部層級大概有19個，你說煩不煩人。這位朋友說的情況是否準確我無從驗證，但現(xiàn)在央行的大多分支機構工作人員的積極性與1 9 9 8年前比明顯下降卻是事實。我個人認為，改回原來的省分行制按行政區(qū)劃設置機構簡明清晰又符合中國國情，至于改回去帶來的干部職數(shù)問題、利益調整問題、縣支行去留的問題等等可以用心設計方案一并解決。歷史上央行行長不少人有政治家基因，而易綱行長是學者出身，沒有包袱沒有框框，如果能在任期內將我稱之為“最不成功”的金融改革——央行大區(qū)行改革再給改回去，這也許也會成為央行發(fā)展史上一個里程碑式的貢獻。