地方金融監管：新格局下的新使命

徐義國 林楠

在我國現行的“一委一行兩會一局”金融監管框架中，金融穩定發展委員會負責統籌金融監管框架改革，協調各監管機構之間的職能分工與具體的審慎監管工作;中國人民銀行除承擔貨幣政策職能外，更多擔負宏觀審慎管理、系統重要性機構監管、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系健全及全口徑統計分析和預警等工作;銀保監會和證監會則側重于微觀審慎監管和行為監管職能;各地金融監管局則在金穩會和各監管機構的統一指導下，維護區域內金融穩定。

新形勢下，如何處理中央與地方的關系，尤其是如何清晰界定金融領域中的權屬及責任邊界，是近幾年中央工作的重點和難點。一方面，自2008年始，金融監管權限逐步下放到省級政府，并在十八屆三中全會以最高級別的文件明確推行。當時的會議公報強調，要“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。另一方面，中央同時強調“收權”，要“適度加強中央事權和支出責任”“關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權”，如此等等。

由于央地權責混亂，導致了地方政府促發展目標和防風險責任的直接沖突、日常監管責任和風險處置責任的錯配、責任層層下放后監管能力無法承載監管責任及跨區域經營的金融業務和屬地化管理的監管銜接等問題。此外，隨著地方發展對金融需求的日益增加以及民間金融的快速發展，也暴露出中央和地方在監管職能上既存在重疊沖突，也存在空白缺位的問題，地方金融監管機構的風險識別和監管能力以及組織、人員薄弱，專業化的監管技能亟待提升。

當前，盡快推進中央與地方的監管協調已迫在眉睫。事實上，2014年，國務院出臺關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見，已經初步形成了中央和地方兩個層面的金融監管體系。伴隨“一行三會”模式的格局演變，雖然全局性的地方金融監管協調機制尚未建立，但中央監管層面已開始實施由中國人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，這意味著我國的金融監管體系改革在一定程度上開始步入新的征程。由此，如何進一步有序推進地方金融監管體系的完善，統籌協調中央與地方的風險分擔以及監管職責，已經成為我國金融監管體系深化改革的重中之重。

按照黨的十九大精神，防范化解重大風險位居今后三年決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之首。其重點是防控金融風險，做好重點領域風險防范和處置，堅決打擊違法違規金融活動，加強薄弱環節監管制度建設。2017年召開的第五次全國金融工作會議，進一步明確了地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。這意味著地方政府在金融風險防控中的功能內核和職責邊界將日益清晰和愈加重要。

目前，我國仍未建立縱向的金融監管協調機制，受中央與地方各自的監管半徑所限，實質上形成了兩相割裂的監管空間，中央對地方難以進行有效的監管指導并及時獲取有效的地方金融信息，這使得雙方難以進行有效的分工協作，并可能導致監管政策的制定難以及時優化，以及監管職權分散、區域性風險防控難。在地方政府層面，地方金融的監管權力未實現扎口管理，絕大部分省份的地方金融機構、新型金融機構及非金融機構的監管權散落于金融監管局、商務局、經信委等多個部門，邊界不清、職權交叉，加上不同部門政務數據缺乏互通，客觀上提高了監管成本，降低了工作效率，造成監管真空和監管套利，加大了區域性金融風險防控難度。即便在2017年第五屆全國金融工作會議之后，中央要求各地金融監管部門加掛地方金融監督管理局牌照，要求對當前相對分散的地方金融監管職能進行整合，但至今僅有部分省市地方金融局（辦）按此兌現，監管職能整合還面臨著政務數據協調困難、不同機構工作機制不一等現實問題。

我國現行的金融監管體系不僅在縱向上表現出監管權的割裂，在橫向上即區域之間也存在實質性的監管權割裂，各省、市、區（縣）各自承擔區域內的風險處置及非法集資防范的第一責任，落實守土有責、守住不發生區域性風險、群體性事件的底線，并不直接負有區域外的金融監管責任，區域間監管聯動缺乏有效機制。我國金融管理體制雖然正在從中央單一監管模式逐漸向雙層監管模式過渡，但是這種轉變僅僅是為了迎合實踐發展的需要，尚無明確的法律法規或中央指導意見對此做出統一規劃和認定，進而對中央與地方的金融監管界限做出清晰劃分。金融監管界限的模糊造成了理論及現實中對地方金融管理權屬的爭議，導致監管重疊和監管真空并存。例如，按照國務院關于農村信用社的改革方案，農村信用社的管理交由地方政府負責，但由于農村信用社屬于存款類金融機構，同時還必須接受中國銀保監會的金融監管。

目前，大部分新興金融業態由地方政府金融管理部門負責準入，但是對這些新興金融業態的行為和風險監管長期缺位，中央監管機構和地方金融管理部門疏于溝通協調，導致金融風險事件屢見不鮮。我國分業監管體制與混業經營發展態勢的不適應，導致諸多領域監管乏力，監管套利大行其道。由于我國金融業的混業經營趨勢日益明顯，行業間的業務界限愈加模糊。包括商業銀行在內的多數金融機構都在向綜合化、多元化的方向發展，跨市場、跨行業的業務鏈條不斷延展。在分業監管體制下，各監管部門無法全程監測資金的真實流向，極易導致危機跨市場、跨行業傳染，引發系統性風險。近年來，互聯網金融、資管產品的監管均出現過此類情況。

按照全國金融工作會議精神，習近平總書記強調金融安全是國家安全的重要組成部分，防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題。要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發現、早處置，著力防范化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制。目前，地方金融非法集資形勢依然嚴峻，需要謹防“P2P網貸平臺”“現金貸”業務活動、“非法交易場所”“企業集資”“校園貸”“融資租賃”等引發的金融風險，需要盡快提升各級政府的金融風險防控和處置能力。此外，近年來得到極大發展的影子銀行，已經成為中國金融體系的重要組成部分，深刻改變了中國金融結構和風險分布，進一步加劇了金融監管統一協調的緊迫性。

金融科技的發展及其在非傳統金融業態中的廣泛應用為地方政府通過金融創新來促進地方經濟發展提供了極大便利。但是，我國針對金融科技的監管體系和技術手段尚不健全，還沒有獨立適用的法律體系與監管模式。特別對金融科技在非傳統金融業態中的應用，相應的監管規則多為摩擦性、適應性的，大多是在傳統金融監管體系上衍生形成，使得監管的各個環節銜接松散，極易形成重準入、輕監管的問題，導致大量金融科技在非傳統金融領域的應用面臨監管缺位。

在金融科技時代，隨著移動支付和互聯網平臺的應用，金融消費者的普及程度更高、范圍更廣，但投資的準入門檻卻更低，忽視行為監管對金融消費者造成的損失會更加嚴重。現代金融體系的運行伴隨著大量信息的產生、傳遞與處理，但如何有效獲取真實且適用于有效監管的高質量信息，尤其是涉及金融體系穩定的信息，仍屬難題。為提升監管效率，需要盡快加強金融監管當局內部及其與各經濟部門之間的信息系統整合與共享，制定明確進度的金融信息數據整合方案，以此實現統籌協調目標，打好防范化解金融風險攻堅戰。必須改變傳統的監管思路，探索新的監管方式，運用大數據的監管手段，打破監管信息不暢、監管割裂、人員有限、跨區域風險處置難的堅冰。

當前形勢下，如何在堅持金融監管主要是中央事權的前提下，進一步完善地方金融監管體系，制定新辦法、探索新模式，發揮好地方政府在金融監管和風險處置中的作用，實現中央與地方金融監管機制的進一步協調，已成為金融監管邁向“全國一盤棋化”的關鍵所在。

我國金融管理體制從中央單一監管模式發展為中央為主、地方為輔雙層監管模式的過程是自下而上演進的，地方金融監管局的監管職能和監管對象缺乏統一的制度安排。2017年全國金融工作會議明確地方金融監管局負責“7+4”類機構和“兩非”領域進行屬地監管與風險處置后，目前仍有一些地區存在地方監管中監管職能分散、監管邊界不清和多頭監管等問題，容易引發主觀和客觀上的監管缺位。地方政府應在中央事權為主的前提下，按照中央統一規則，積極強化屬地風險處置責任，加強金融監管問責。具體而言，地方金融管理部門承擔不吸收公眾資金、限定業務范圍、風險外溢性較小的金融活動的監管職責，中央金融管理部門制定統一的監管規則并指導實施，地方在監管職責范圍內制定具體實施細則和操作辦法。

化解地方政府多重角色沖突，平衡兼顧多方利益訴求，是完善地方金融管理體制的關鍵。轉變政府職能，明確政府與市場邊界，實現金融資源配置的市場化，弱化地方政府的扭曲效應;加強地方性金融機構的內部治理，確保其穩健運行，完善金融國有資產出資人制度，規范地方政府出資人決策;進一步強化地方政府金融監管的責任與意識，建立規范高效的監管職能職責法律體系。明確地方金融監管局的監管目標，使其不再負責發展地方經濟的目標，避免監管目標沖突，力求激勵與問責相容。在國家層面明確金融監管局的職責和權力，合理定位，徹底改變過去金融辦“名不正言不順”的狀況。地方金融監管局可以發展成為準行為監管部門，負責本地化設立、本地化經營的非儲蓄類準金融機構的行為監管，核心目標是保護消費者和投資者。

現行金融監管體制的主要分工是，中國人民銀行負責金融宏觀調控，提供金融基礎設施、監管金融市場;中國銀保監會、中國證監會分別負責銀行業（包括資產管理公司、信托租賃公司、合作金融等）和保險業（包括保險中介服務等）以及證券期貨業的監管。一行兩會形式的金融監管合作主要體現為對金融控股公司、交叉性金融業務、創新性金融產品的監管，但對地方政府負責審批的典當行、小額貸款公司、融資性擔保公司、公益性基金等中國特色的影子銀行體系覆蓋有限。這些機構均具有融資功能，按照法律法規的規定，大都擁有從正規金融機構融資的權利，并享有法定利率數倍的利息收入，實際上是溝通正規金融與民間金融的合法渠道，強大的資金需求和這些準金融機構的有限融資能力之間的矛盾必然導致這些準金融機構高負債經營，極容易形成風險源。

因此，應建立全覆蓋的金融監管協調合作機制，并且在金融監管協調合作機制的基礎上，明確有權審批的地方政府部門，包括政府金融監管局、商務部門、中小企業管理部門、工商管理部門必須參加金融監管協調合作聯席會議，并且在監管標準和信息共享方面接受聯席會議的指導，以實現對影子銀行體系監管的全面覆蓋，確保準金融機構在健康軌道上規范運行。

面對業態繁雜的眾多品類金融機構，地方金融監管存在的人力、資源、專業能力、有效授權等問題日益凸顯。日常監管和風險預警是地方金融局的短板，北京、深圳、上海率先成為監管科技探索者，先后推出“冒煙指數”“海豚指數”等來設立風險預警機制。地方金融的職責是促發展、防風險，如何發現風險已成為地方金融監管者最重要的職責。探索運用大數據、區塊鏈等新技術手段對金融風險進行篩查，健全發布金融風險預警系統、地方金融監管信息系統、地方金融平臺建設。此外，各地方之間存在系統重復建設、信息不聯通等問題，應加強統籌和互通共享。應對接國家互聯網金融風險分析技術平臺，共建“縱向到底、橫向到邊”的“金融風險天羅地網”監測預警監管體系，實現對線上線下所有地方金融機構多業態、跨地域監測和動態穿透式監管。加強相關部門對非法金融活動的系統研究，從頂層設計層面制定防范和處置非法金融活動的體制機制，建立金融風險預警監測的大平臺。

應鼓勵加強監管科技在地方金融監管中的應用，利用大數據、云計算和人工智能等監管科技識別風險隱患并及時采取措施。從實際操作來看，傳統的現場檢查形式需要監管工作人員花費大量的人工時間去整理、匯總和分析信息數據，監管效率低下，且伴隨一定的偶然性。可借鑒溫州地方金融管理局開發使用的“地方金融非現場監管系統”，完成對小額貸款公司、民間資本管理公司、農村資金互助會等十多類金融主體，涉及大部分民間金融組織的非現場監管數據采集、動態監測及風險預警等，結合針對性地開展現場專項檢查，有效搭建起以非現場監管系統日常監測為常規工作、專項檢查為重點突破、臨時檢查為輔助手段的“三維立體式”監管模式。

促進地方金融監管的創新變革，首要任務是實現金融監管的立法重塑。具體而言，地方金融監管立法必須明確是否引入宏觀審慎監管框架、實現綜合性監管、建立專門監管機構，如何賦予監管機構職責權限、確立監管實效評估機制、提煉可復制可推廣經驗以及加強金融消費者保護等根本性問題。需要對這些問題進行深入研究，并通過法律規范加以貫徹落實。

應確立系統性風險的識別、監控和預警機制。建立專業化的金融監管機構，使之充分履行宏觀審慎監管的職責。加強對金融機構和金融產品的監管，并且依據相應金融風險的特殊性確立特殊的監管機制和監管手段。加強對具有系統重要性的金融機構的監管。在宏觀審慎的監管框架下，有必要識別區域內的系統重要性金融機構，并對這些金融機構的治理結構、運營情況、風險情況等進行系統化監管，確保全面掌控這些金融機構的風險狀況，一旦發生嚴重風險狀況能夠及時采取監管措施加以化解。