不同主導模式下農村土地流轉利益分配差異的比較分析*
2018-12-20 08:28:20張本照王梓童
江淮論壇 2018年6期
關鍵詞：分配
張本照 謝 璇 王梓童
（合肥工業大學，合肥 230601）
一、引 言
黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展。隨著農業的深化改革，農村城鎮化進程加快，農村土地進行有效流轉的面積持續增大，參與流轉的合作社以及龍頭企業等利益主體逐漸增多，現代農業的設施投入加大，規模效應初見成效。在新形勢下，做好農村改革的工作主線依舊是處理好農民與土地的關系，穩定農民的土地承包關系是黨中央確立的 “三權”分置改革的制度基礎。新的改革政策提出將農民的承包經營權落實到具體的地塊，這樣可以更加明晰農民所承包的土地權屬問題，有助于農戶在進行農村土地流轉過程中明確自己的利益預期，有利于農村土地的高效穩定流轉，從而實現農村土地流轉在提高農村土地的利用率以及利用效率上的作用，進而確保國家的糧食安全。同時，農村土地流轉也可以促進農村居民的就業多元化，拓寬農村居民收入的渠道；有利于提高農業勞動的生產率，擴大農業生產的產值，有效地縮小城鄉居民之間的收入差距；農業土地經過流轉歸集之后，可以實現規?；慕洜I，促成新的農業生產經營業態，有利于國家農業發展以及新農村的建設，并實現城鎮化的快速推進。
當前我國正在深化農村土地流轉的改革，農村土地正經歷家庭聯產承包制的個體經營向土地流轉后的集約化發展轉變，其中涉及的各方利益分配問題凸顯。在經濟總體層面上，由于土地流轉關聯方的利益沖突，易阻礙經濟的平穩發展和社會和諧。在農戶個體層面上，利益分配的不對等直接影響到個體的收入增量，進一步拉大城鄉居民間的收入差距。在我國經濟進入新常態以后，如何在保證農戶個體正常利益的前提下，實現土地流轉各方的利益分配均衡，顯得尤為重要。本文深入研究現有農村土地流轉利益分配的文獻結論，通過對安徽省銅陵市農村土地流轉實踐的系列調查，基于問卷結果深入分析和比較不同流轉方式的利益分配存在的差異，最后提出了有助于實現農村土地流轉利益均衡配置的針對性政策建議，有利于保障農戶收益和我國農村土地流轉的可持續發展。
關于農村土地流轉以及流轉過程涉及的相關問題，目前國內學者的研究較多，成果主要在農村土地流轉的概念界定、流轉模式及分類、流轉意愿和利益分配等方面。國內學界對我國農村土地流轉涉及的農戶收益和均衡配置以及影響因素問題進行了較多的探討。但目前對流轉涉及的利益分配的研究未考慮不同流轉模式對農戶、企業和政府三方利益配置的差異，并且在分析政府角色時未考慮補貼這一重要政策所引起的利益分配的不同。為此，本文的研究彌補了以上兩點的不足，論文重點分析了不同流轉主導模式對農村土地流轉利益分配上的差異，同時就政府補貼產生的利益分配重構影響進行了論證。
二、農村土地流轉的不同模式及其利益分配差異分析
（一）農村土地流轉的模式分析
目前國內研究農村土地流轉模式的文獻較多，學者們也嘗試了對這些模式進行分類。由于依據的劃分視角不同，流轉模式的分類結論也有所不同。本文結合現有農村土地流轉模式的文獻結論，依據流轉過程中主導人角色的不同，把我國農村土地流轉劃分成三類主要的農村土地流轉主導模式，分別為大戶（企業）主導模式、村集體（中介）主導模式和農業合作社主導模式。
1.大戶（企業）主導模式
大戶主導流轉模式下，企業具有主要的話語權，由企業自主與單獨的農戶協商確定土地的流轉事宜以及涉及的收益分配問題，村集體此時的主要職責是監督流轉過程中的合同訂立和后續執行。此時農戶較為可能處于信息劣勢的流轉被動方，同企業方形成出于自身利益最大化考慮的利益分配博弈。
圖1 大戶（企業）主導模式的流轉示意圖
2.村集體（中介）主導模式
作為流轉中介的村集體，承擔著土地間接流轉的作用。以村集體為主導力量的方式，會將農戶的土地使用權流轉歸集到村集體中介中，結合農戶土地的品質優勢和地理位置確定出較為合理的轉讓價格。之后在不改變耕地用途的前提下，村集體對農村土地作適度的改造和整理，依據有發展目的的規劃布局將集合的農村土地市場化地流轉給耕地需求方。村集體作為中介方，連接了農戶供給者和種養大戶等企業的需求方，實現了有前瞻布局發展的土地流轉，承擔著具有議價能力的主導角色。
圖2 傳統村集體（中介）主導模式的流轉示意圖
圖3 新型村集體（中介）主導模式的流轉示意圖
3.農業合作社主導模式
農業合作社主要作用在于將農戶土地集合于合作社，再進行流轉生產。具體分為內股外租、農民專業合作社、土地股份合作社三種模式。內股外租模式，特點在于農戶以土地使用權入股，但不進行自我生產，經合作社打包出租提供給農村土地需求方，流入方支付對價之后進行經營。農民專業合作社流轉模式，則是農戶土地流轉入合作社后，由合作社生產經營，農戶享有流轉的定期收益。土地股份合作社，要求農戶土地入股后，參與合作社有計劃的生產活動，獲得勞動收益之余可于年底進行經營成果的分紅。
圖4 農業合作社主導模式的流轉示意圖
（二）不同流轉模式的利益分配差異分析
在安徽省銅陵市農村土地流轉實踐過程中，發現不同的調研地點的流轉模式和利益分配普遍存在著差異。在土地流轉過程的參與主體主導地位上，一些村莊的所有流轉土地均是在村集體作為中介機構的形式下流轉完成的；而另一些村莊的流轉土地的主導力量則較為復雜，包含了本文前述所有的三類主導模式。總體表現為村集體主導為主的多種主導角色并存的流轉模式。安徽省銅陵市土地流轉過程中農戶收益的金額在200斤水稻價值至650斤水稻價值區間之內。其中，在不同主體力量主導下，對農戶流轉收益的補償存在明顯的差異，支付對價從高到低依次為農業合作社主導模式、村集體（中介）主導模式和大戶（企業）主導模式，相應的支付對價分別為最高達650斤水稻、350～500斤水稻、300斤水稻左右。
1.大戶（企業）主導模式的利益分配狀況
大戶主導流轉模式下，企業具有主要的話語權，由企業自主與單獨的農戶協商確定土地的流轉事宜以及涉及的收益分配問題，村集體此時的主要職責是監督流轉過程中的合同訂立和后續執行，此時農戶較為可能處于信息劣勢的流轉被動方。企業占據流轉收益博弈的優勢方，易于在較低的補償額度上與農戶達成一致協議。現實中的調查結果也驗證了該結論，目前銅陵市大戶及企業為獲得農村土地使用權支付的對價僅為300斤水稻每畝每年，其余所有經營收益均歸農村土地流入方所有。
2.村集體（中介）主導模式的利益分配狀況
該模式的特點是村集體作為中介，促成企業等農村土地需求方與農戶對接完成土地流轉。相關的流轉收益村集體并不向農戶收取，而全數向企業收取一定的費用，以支持中介工作的完成。調研得知，此流轉模式可以提高農戶的流轉收益，約可達到400斤水稻的對價收入。高聯、金塔、新化等六個行政村均是在村集體作為中介機構的模式下，與銅陵三泉現代農業開發有限公司達成了農村土地流轉的協議，該公司支付的流轉對價是350斤水稻每畝每年。同樣的，在村集體主導下，西聯鄉的郜村、高家村、朱家老屋等15個自然村和銅陵四洋集團簽訂了共計約15460畝的農村土地流轉協議，成交價格為400斤水稻的補償。鳳凰山的部分農村土地所有戶與銅陵瑞璞牡丹發展產業有限公司達成了500斤水稻對價的流轉協議。
3.農業合作社主導模式的利益分配狀況
銅陵市的農業合作社流轉方式提供給農戶的流轉收益分配方案主要有兩種，即只有保底收益以及保底加分紅的形式。采用保底收益支付農戶補償款的有泉井農業專業合作社、泉龍谷物種植專業合作社、銅陵東湖蓮藕專業合作社、銅陵市萬明蓮藕種植專業合作社、銅陵海惠蓮藕種植專業合作社等，前兩個合作社主要經營傳統糧食和蔬菜農作物的生產，給予農戶的保底收益為350斤水稻每畝每年的當年價格，后三個合作社的保底收益較高，為400斤水稻的對價。采用保底加分紅支付流轉對價的是銅陵丹鳳種植專業合作社，該合作社經營的是銅陵特色產品，可入藥的丹鳳，給予農戶的流轉對價是保底700元每畝，每年加上年底經營的分紅利潤。
4.政府補貼政策影響土地流轉相關方利益分配狀況
影響土地流轉相關方之間利益分配的另一個重要的因素，是政府在農村土地流轉中制定的政策，其中政府補貼政策尤為關鍵。在實際調研中發現，銅陵市為促進本地區農村土地的流轉，實施了較多的優惠政策。2009年制定并實施了《銅陵市加快農村土地承包經營權流轉促進農業規?；洜I獎勵辦法》，辦法規定了農村土地流轉補貼的細則，對參與農村土地流轉的供需雙方均進行補貼，相應的林業和經濟作物的農村土地流轉需方補貼50元每畝，農戶供方補貼25元每畝；大眾農作物的農村土地流轉需方補貼30元每畝，供方補貼25元每畝。流轉補貼政策的期限經《關于加快農村土地承包經營權流轉促進農業規?；洜I的實施意見》確定為2009年至2012年。可見，政府的經營獎勵政策對單一農戶來說，收入補貼效果較小，而對經營企業和種植大戶來說，由于補貼金額較高且流入土地面積較大，收益頗多。同時，農村土地流入方承擔的流轉支出并不隨補貼金額改變，故補貼政策能有效緩解流入方的資金壓力，降低企業經營成本，激發流入方的流轉積極性。
在以上差異分析中可以發現：大戶主導流轉模式下，企業具有主要的話語權，由企業自主與單獨的農戶協商確定土地的流轉事宜以及涉及的收益分配問題。企業承擔較高的協商成本，農戶處于信息劣勢獲得較少的收益，流轉雙方信息不對稱造成了交易成本的偏高，雙方實現流轉利益相對較少。村集體作為中介的流轉主導模式，促成企業等農村土地需求方與農戶對接完成土地流轉，緩解了交易雙方的信息不對稱的問題，由此帶來的益處是雙方交易成本的降低。村集體的介入使得流轉涉及的三方參與者的角色更為清晰，邊界更為清楚，能更高效地促成流轉交易的完成，并能顯著提升交易雙方的流轉收益。農業合作社流轉方式則是將交易成本內部化，形成流轉參與方的組織一體化，該模式可以有效地提高流轉收益。流轉邊界最大化下的三類參與方能夠形成完全的內部組織，即土地股份合作社模式，此時農戶持有股份參與經營，獲得的流轉利益最大。
（三）不同流轉模式下利益分配存在差異的原因
1.農村土地流轉市場尚不完善
農村土地地理位置的不可移動，帶來了其使用上的特殊性。不同區域的農村土地使用用途上也存在差異，造成了農村土地流轉上的不同區域不同定價的現實。土地流轉最終協商成立的價格在較大范圍的地域里不具可比性。往往只是同村或鄰村的流轉定價具有相關性，而擴大到鎮級以及縣級之后價格變動較大，目前尚沒有形成集中式有效的流轉市場。
2.農村土地流轉參與方信息不對稱
農村土地流轉涉及的主要參與者農戶、企業和村集體，三方對需要流轉的土地擁有不同的價值信息。相較之下，農戶處于三者的信息劣勢地位。企業在承包土地進行經營之前會大量評估擬經營土地的品質和優勢，結合產品確定未來的價值，享有最直觀的價值信息。村集體對接企業和農戶，同樣具有較高的信息優勢。而農戶面對的自有經營的土地，對價值的判斷最多僅來源于村集體的宣傳和周邊農村土地流轉價格的對比，并且村部作為農戶較信賴的政府機構，給出的定價解釋也多偏向于價格比照周邊地區確定。所以，農戶處于土地流轉的信息絕對劣勢，定價選擇和利益收入必然也是次優的。
3.農村土地流轉定價機制非有效
農村土地流轉的價格形成機制直接影響到交易雙方在流轉過程中的利益分配。而流轉收益分配均衡合理的直接表現就是定價的有效性，即是否公允地反映了流轉過程中的所有信息。但從調研的現實發現，一方面農戶處于博弈的信息劣勢方，另一方面目前流轉土地的市場尚不集中，導致了協議價格并不能充分反映所有的定價信息，往往是土地的流入方占據定價優勢。
4.農戶議價能力弱
農村土地流轉市場現在明顯存在 “買方強，賣方弱”的特征，農戶只能被動接受擬定好的要約合同，議價能力弱，缺乏必要的話語權。主要原因在于目前的流轉市場尚不能有效集合供需多方，不能提供信息聚集的競價環境。農戶單一個體缺乏信息渠道和議價資本，無法形成一個供給方合作整體去參與農村土地供給的議價。
三、結論與政策建議
本文結合現有農村土地流轉利益分配的文獻結論和安徽銅陵市實際調研結果驗證，基于問卷結果對比分析了農村土地流轉參與方在不同流轉模式中的利益分配差異。主要研究結論如下：目前存在的三類主要流轉模式中，大戶主導的流轉模式，企業享有流轉定價的話語權，流轉交易方的利益最小；村集體作為中介的模式，緩解了信息不對稱的問題，流轉參與方的利益有所提高；參與方完全縱向一體化的土地股份合作社模式帶來的流轉雙方利益最大。政府的補貼政策能有效提高流轉需求方的積極性，促進流轉交易的完成，并且依產量而定的補貼政策效果最為顯著。為實現農村土地流轉利益分配的公平和均衡，提出如下政策建議：
（一）完善農村土地確權，明確流轉受益主體
產權制度是行之有效的利益均衡配置方案，完善農村現在的土地確權，是對農戶土地權利的法律確認和制度保障，才能無爭議地妥善完成農地的流轉工作。農地確權是推進農村土地制度深化改革的前提和基礎，農地確權登記頒證是我國實施鄉村振興戰略關于農村土地制度方面最為基礎性的工作。目前我國大部分地區基本完成了這一基礎工作，但依然存在未能確權的地區，且在完成的地區也存在實測面積與記錄不符、賬表不全、證件不足、權屬界定模糊等問題。接下來的確權工作，應充分完善確權的實質內容，保證農地權證的具體完善且不留空白地帶，避免在后續的農地流轉中發生糾紛矛盾，以確保農地流轉的順利進行。只有完善農地確權，才能確保流轉各方受益主體的利益。另外，不同地區關于所有權、占有權、收益權和處置權的隸屬關系的實際情況錯綜復雜，實施過程中面臨著上下矛盾、權屬糾紛以及成本過高等問題。因此各地選擇農地確權模式要做到因地制宜，充分考慮當地集體經濟發展水平、土地共有產權強度的高低、人文地理特征和農民意愿，共同實現推動我國農村土地深度改革的政治意義和促進農村經濟發展和保證農民利益最大化的經濟意義。為在明晰土地確權的基礎上形成我國農村地區有效的流轉收益分配體系，地方政府必須進一步轉化確權成果，在農地確權后期工作中，要嚴格統計數據匯總整合，將其應用到推進農地流轉中，促進農地資源的高效運用。
（二）搭建農村土地流轉平臺，規范交易行為
基于農戶在交易過程中的劣勢地位，集中式的流轉平臺，能解決交易主體之間的信息不對稱，促進信息的流通和保證定價的有效性。為方便農地流轉交易管理，各省及直轄市可根據自身需要設立省市級平臺—區縣級分市場—各鄉鎮服務站的運營模式，并輔以信息化手段，同步更新農地流轉信息數據庫和信息應用平臺，搭建起自上而下的分級式平臺體系，從而引導社會資本流向農村，優化農村資源配置。作為農地流轉的直接管理部門，各村部可以設立農地流轉的服務機構，為流轉交易的雙方提供信息服務和交易協商的相關服務。同時，農地流轉平臺應兼具監督功能，嚴格把關流轉交易過程中每一道程序。規范農地流轉定價，根據土地的價值功能合理制定價格區間；確保信息公開化和可得性，改善農戶的不利處境；宣傳普及交易市場和相關法律知識，避免交易過程和結束后產生糾紛問題，最大限度保障集體和農戶的利益，促進農地資源的有效流轉和合理利用。
（三）創新補貼政策，提升農村土地經營規?；?/h3>
按流轉交易的土地面積進行補貼的政策能有效提高流轉需求方的積極性，促進流轉交易的完成。后續涉及農地經營的政策管理亦可以通過補貼政策的創新，依經營產量確定補貼金額的方式實現。該補貼政策可以有效避免土地流入方對農地資源的浪費，促進企業規?；慕洜I，擴大經營產量和產值。另外，為長期支持農業經營規模化發展，除了直接支付手段，應相應結合金融支持、項目支持等方式。流轉需求方為擴大經營規模需要大量資金，資金的來源多是靠貸款實現，實施金融優惠政策，要從貸款額度、還貸利率和年限、審批流程、擔保等多方面給予需求方充分的便利。在涉及農業基礎設施建設和農業新技術應用和推廣等有利于擴大農業生產和促進農業規模經營的活動，政府應加大財政直接補貼力度，可以通過設置專項資金給予支持，以解決需求方資金匱乏和投入時間過長的問題。為促成流轉交易多以村集體主導模式和農業合作社主導模式進行，可以適當加大對農地流轉第三方的補貼，以激勵第三方為農地流轉交易的順利實現提供更加專業的服務。
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