地方政府競爭與環境規制異質性:逐底競爭還是逐頂競爭?

薄文廣，徐 瑋，王軍鋒

(1.南開大學 經濟學院，中國特色社會主義經濟建設協同創新中心，天津 300071； 2.暨南大學 經濟學院，廣東 廣州 510632； 3.南開大學 環境科學與工程學院，南開大學循環經濟與低碳發展研究中心，天津 300071)

一、引言

《環境保護稅法》作為第一部推進生態文明建設的單行稅法，于2018年起開始實施[注]2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《中華人民共和國環境保護稅法》，該稅法是自十八屆三中全會修改后的立法對稅收法定有明確要求之后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法。。該綠色稅法歷時十年的立法之路[注]《節能減排綜合性工作方案》(國發[2007]15號)的第八方面“完善政策，形成激勵和約束機制”下的第三十八條“制定和完善鼓勵節能減排的稅收政策”中首次明確提出“研究開征環境稅”。也從側面反映出中央政府和地方政府對于環境規制制定和實施博弈的復雜心態。實際上中國政府對環境問題的立法規制最早在1979年的《刑法》[注]1979年《中華人民共和國刑法》于第六節規定破壞環境資源保護罪。中就有涉及，然而當前的“霧霾”、“滲坑”、“土壤污染”種種環境事件[注]相關新聞報道如：“霧霾又襲京津冀 大氣治理仍任重道遠”http://www.yicai.com/news/5287883.html；“河北17萬平米污水滲坑：一個廢水坑有21個足球場大” http://news.ifeng.com/a/20170419/50966974_0.shtml；“不能承受‘重’污染 土壤面臨防治雙重難題”http://news.ifeng.com/a/20151030/46048072_0.shtml。表明中國環境問題已經比較嚴重。亞洲開發銀行(2011)的研究也指出，中國最大的500個城市中，只有不到1%達到世界衛生組織推薦的空氣質量標準，世界上空氣污染最嚴重的10個大城市中，中國占了7個[注]具體可參見http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2013-01/15/content_61936.htm?div=-1。。《2016年中國環境狀況公報》顯示：2016年環境空氣質量達標的城市僅占全國338個地級及以上城市的24.9%[注]實際上，中國的土壤污染和地下水污染問題可能比大氣污染問題更為嚴峻，且解決難度更大。2006年，(原)環境保護部和國土資源部聯合進行了經費預算達10億元的全國首次土壤污染狀況調查，但對于全國土壤污染狀況調查數據，一些法律界專業人士的信息公開申請卻得到了環境保護部“全國土壤污染狀況調查數據屬于國家秘密，根據《政府信息公開條例》第14條規定，環保部不予公開”結果。2014年四月份由環境保護部和國土資源部聯合公布的首次全國土壤污染狀況調查公報只有短短的5頁，一些百姓關心的區域土壤污染問題均沒有包括其中。此外，相對于隱藏在地下的土壤和地下水而言，空氣污染可能由于百姓日常感受的顯性特征而受到了當前中央和各級地方政府的更大關注和重視。。顯然，中國之前的環境規制并非完全的切實有效。

從治理思路看，中國當前的環境規制正在經歷由命令控制型為主到以命令控制型和市場激勵型共同主導的轉變[1-2]，但有效的環境規制綜合體系尚未建成，一方面，直接代表公共利益的公眾參與型環境規制存在建設不足的問題[3]，另一方面施行了多年的市場激勵型的環境規制還未達到理想效果[4]。從實施路徑看，過去中國以經濟發展為主要目標的政績考核和環境規制監督制度的不完善嚴重影響了環境規制的實施效果，經濟為主的考核體制也引發了為維護地方個體利益的惡性環境規制競爭[5]，而有關法律對規制監督權限劃分的缺失更會難以約束地方政府環境規制的實施不力[3]。

顯然,作為落實和實施環境規制的主體，地方政府競爭與環境規制之間的關系得到了廣泛關注。目前，學術界主要從地方環境治理效果和地方政府利益博弈視角來探討地方政府的環境規制競爭[6-7]。已有研究結果大多得到地方政府間環境規制“逐底競爭”的表現，但支持這一選擇的主要經濟利益競爭動機—傳統的GDP政績觀在當下的中國已經發生了較大轉變，環境在中央政府對于地方領導考核體系中的權重日益增加[注]2013年12月，在中央組織部印發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中明確表示政績考核突出科學發展導向，其中《通知》第四條的部分內容就提及：“要嚴格落實目標責任，國務院每年組織開展省級人民政府節能減排目標責任評價考核，將考核結果作為領導班子和領導干部年度考核、目標責任考核、績效考核、任職考察、換屆考察的重要內容”。，此外，隨著中央環保督查[注]2015年7月1日，中央全面深化改革領導小組十四次會議審議通過《環境保護督察方案(試行)》。2016年1月4日，中央環保督察組正式亮相，由環保部牽頭成立，中紀委、中組部的相關領導組成。的日益深入且嚴厲，地方政府對于環境規制的競爭策略也會隨之發生改變，地方政府更需要更好地平衡“經濟利益”與“環境治理”。

本文將深入探討地方政府根據不同競爭動機對異質性環境規制采取的差異性策略選擇問題。本文結構如下所示：第一部分是引言，第二部分對曾以傳統經濟發展為主但當前環保權重日益提升的現實背景的變化對地方政府環境規制競爭的影響等相關文獻進行系統梳理，第三部分對于中國環境規制體系的組成及異質性進行了深入分析，第四部分構建了加入環境規制異質性變量的古諾雙寡頭模型，并提出有待檢驗的假說，第五部分使用計量經濟方法應用中國省際面板數據對地方政府競爭與環境規制異質性之間的相互關系進行了實證檢驗和分析，第六部分是結論和簡單的對策建議。

二、文獻綜述

出于個體理性的地方政府競爭是阻礙中國區域實現協調發展的重要因素，早在1994年分稅制前，中國學者已開始關注地方政府行為和地方保護主義等[8-9]。財政分權后，中國地方政府競爭理論的發展日趨完善，特別是對于財政稅收競爭的研究成果更為豐富[10-11]。

在環境問題日益嚴峻且公眾對于環境日益關注的大背景下,部分學者開始將環境規制視為地方政府間競爭的公共政策工具納入研究，但已有環境規制的地方政府競爭在中國的研究成果尚顯單一。國內學者大都依據2012年及以前數據實證得到中國地方政府間環境規制競爭存在模仿或攀比行為，且是逐底競爭(Race to the Bottom)的結論，這些有關環境規制競爭的文獻大多從中國式分權下的經濟考核和晉升機制的角度對地方政府間的環境規制博弈表現進行解釋[13-14]，也有學者具體從外商直接投資的經濟角度進行解釋，認為地方政府有動機放松環境規制以實現“招商引資”的目的[15-17]。

但是趙霄偉(2014)利用地級市以上城市的數據卻發現地區政府間的環境規制競爭具有局部性，且僅中部區域表現出“逐底競爭”的特征[18]，Bu等(2016)分析美國跨國公司進入中國FDI的表現情況認為，環境能力更優的公司傾向選擇環境規制較為嚴格的省份，而無力應對污染懲罰的低能力公司傾向選擇較低環境規制的省份，且企業規模正向加強兩種選擇，由此佐證了分別基于“污染避難所”和“引致創新效應”的“逐底競爭”和“逐頂競爭”[19]；Holzinger等(2011)利用歐洲24個國家數據研究發現，地方政府在環境規制中存在“逐頂競爭”特征[20]。

當前,為了有效地滿足社會公眾對環境改善日益高漲的需求，中央政府對于地方領導考核時環境的權重也隨之增加，此外，中央對于地方的環保督察也日益嚴格，當前中央對地方的大氣污染防治[注]2014年7月，環境保護部等6部門印發《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)實施細則》。和水資源管理[注]2016年12月，水利部等9部門印發《“十三五”實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》。的工作情況考核均新增“一票否決”事項。因此原有研究地方政府單純經濟利益競爭的制度基礎也發生了明顯的改變，進而環境規制競爭的強度和方向也開始轉變[15，21]。在外商直接投資與環境污染之間關系的分析時，有學者提出有別通常的“環境避難所”的觀點——地方政府尋求FDI對本地企業和環境的正溢出效應時，傾向嚴格環境規制以引入高質量、高效益的外資[22]。

此外，國內對環境規制競爭的研究中對環境規制異質性討論較少，早期文獻在度量環境規制時，多采用諸如污染物排放量、環保標準和規章數量、排污費、污染物達標率、單位產值污染治理設施運行費用、治污投資支出等單一指標來表征環境規制，也有學者采用由主要污染物或多種環境規制的標準化的相關變量構成的綜合指標來度量環境規制，以達到增加現實解釋力的目的[23]。可是，無論是單一替代指標還是綜合度量變量，均沒有區別研究現實中不同性質差異的環境規制類型。近期較少的文獻才開始關注中國環境規制異質性對相關行業或產業的現實影響問題,王紅梅(2016)實證檢驗了中國不同類型環境規制的有效性[4]；張平等(2016)區別環境規制的類型來研究其與企業的技術創新的差異關系[24]；彭星和李斌(2016)研究討論了不同類型的環境規制對中國工業轉型的作用情況[25]。

因此，深入、多角度的討論基于制度變化背景下的地方政府針對環境規制的博弈競爭現象既有助中央政府了解和熟悉地方政府環境規制的策略動機和策略選擇，為制定和實施針對性強和效果佳的環境規制政策提供準確有用的依據；也有助于地方政府辯證地區分其競爭動機，矯正可能存在的集體非理性博弈行為。

三、中國環境規制體系組成分析

現實中中國的環境規制是一個涉及法律、經濟和社會多方面的綜合體系[1-2，23]?，F有實證文獻在引入環境規制的研究存在兩方面不足，一是缺乏統一的指標選取標準；二是少有基于中國具體實際對不同類型的環境規制作明確的理論區分。

江珂等[23]對早期環境規制變量的度量進行文獻梳理，認為主要方法采用單一相關變量[注]例如以企業支付排污費用度量環境規制強度(陳剛，2009)。、替代指標變量、賦值變量和復合變量；不同度量方法均有優劣，并依研究目的表現出不同的適用性。常用的度量方法包括替代變量的間接度量和復合變量的綜合衡量，間接替代變量方法如單位產值污染物排放量變化率[26-27，15]和單位產值環境污染治理投入[28-29，21]；利用全部的主要污染物達標率構建綜合指數是主要的復合變量衡量法[30-31]。此外，還存在特殊的度量方法，如蔣為(2015)利用世界銀行關于企業接受環境部門規制過程中花費的時間與成本的企業調查數據作為環境規制變量[32]。陳德敏等(2012)依據其構建的環境規制體系，采用相關法律、監督、工具、支撐四個子體系的10個變量衡量環境規制強度[33]。可見當前度量環境規制變量并無統一方法，以研究目的和指標適用性為選取原則。就地方政府的環境規制競爭而言，在理論和實證中考量異質性的工具手段更具適用性。

就中國實際而言，環境規制在有關基本法的基礎上延伸出具體地方法規和規章，其內容涉及環境評價、排污許可、防治投資、宣傳教育等[注]來自國家環?？偩郑篽ttp://www.zhb.gov.cn。。因此在理論研究中對環境規制變量作進一步細分具有現實意義。陳德敏等(2012)依據其構建的中國環境規制體系進行分類指標的選取，然而其依據缺乏理論依據，具有主觀性[33]；彭星等(2016)對比陳德敏和張瑞的體系作常見“三分法”的改進，通過三級指標法進一步劃分[25]。王紅梅(2016)也利用“四分法”下的環境規制工具作綜合衡量，但同樣缺乏系統的理論支撐[4]。為借鑒和改進引入環境規制變量的上述不足，本部分將基于已有研究成果，完善形成可資借鑒的中國環境規制工具理論框架，為后續研究中適用的異質性環境規制綜合度量指標提供搭建基礎。

環境規制的本質體現出“保護自然”的思想，理論上可界定為隱性和顯性。隱性規制是非政府參與的個人或民間組織的行為；顯性規制則指政府對環境問題直接或間接的干預行為[2]?，F實中由于個體意識水平差異和自發組織運作困難等問題，中國環境規制主要依靠政府部門的干預引導。自2015年1月1日新《中華人民共和國環境保護法》的實施，中國環境規制實際已基本形成一套顯性和隱性規制并存的法律體系。相關的少數文獻梳理可知，學術界對環境規制實施手段研究的常見分類包括“二分法”[注]指命令-控制型環境規制工具和市場激勵型環境規制工具(張嫚，2005)。、“三分法”[注]指命令-控制型、市場-經濟型和公眾自愿型環境規制工具(彭星和李斌，2016)。和“四分法”[注]指命令-控制型、市場激勵型、自愿行動型和公眾參與型環境規制工具(張坤民，2009)。。早期“二分”研究沒有考慮隱性規制作用；而“四分法”環境規制的界定只是體現在對公眾自愿型工具的進一步細分：即以企業為行動主體的自愿行動型和以個人為主體的公眾參與型[2]。就“四分法”而言，一方面，中國的公眾自愿型環境規制實施方式尚為單一[注]諸如宣傳活動、信訪、自主研發等。且難以辨別作用效果；另一方面，企業自愿行動型工具受到命令-控制型和市場-激勵型工具的影響，不具有獨立性。所以結合實際，綜合考慮數據可得性和動態規制的可察性，中國當前的環境規制組成框架如圖1所示。

其中，命令型工具是由國家和地方相關的行政管理部門實施，參照各級環境法律的規章制度，對可能影響生態環境的建設項目和企業組織進行直接、強制和綜合的干預手段。大多學者對該類型工具的定義強調其強制性、機械性和較高的依法成本[注]王紅梅(2016)進一步劃分事前、過程、事后控制。如：環境影響評價制度、“三同時”制度、污染物排放濃度控制和總量控制、限期治理；污染物集中控制、城市環境綜合整治定量考核制度(張坤民等，2009)。對于存在爭議的排污許可證制度，由于中國尚未建立全國范圍的統一交易市場，故可將排污權視為命令型。。自1979年《環境保護法》試行至今，命令型工具的實施程度很大程度上代表中國的環境規制強度，但是其較低的調整空間和較高的執行成本使有關部門面臨實施困難以及企業效率損失等問題。市場型政策工具一方面指政府以財政支出形式對排污企業進行補貼，另一方面則針對治污領域中的政府失靈問題，主張由市場自發調配污染配額以實現企業自主可持續發展，進而優化環境狀況[注]全國范圍的市場型環境規制手段始于1982年的污染治理補貼。補貼政策如綜合利用稅收優惠、扶持清潔生產的技術進步專項資金和節能節水專用設備企業所得稅優惠等；市場化環境規制即污染物濃度和總量控制，具體形式包括排污費、排污許可證、排污交易、使用者和產品稅費等(趙玉民等，2009)。。相對于命令型規制手段，市場型基于“污染者付費”原則，旨在鼓勵企業在政府的總量規制下自主選擇治污水平，做出最優的發展選擇[1]。市場型工具能夠補充命令型行政工具的單一性和強制性，但國內市場型工具仍在建設完善[注]由于存在企業利益和區域競爭協調困難、污染控制量難以度量等潛在矛盾。。自主型環境規制工具屬于典型的隱性環境規制，有利于行為主體自發能動地參與和監督環境問題的解決情況，確保環境規制體系運作的有效性和完整性[注]典型政策包括法律規定的公眾權利、環境標志、ISO14000環境管理體系、清潔生產、環保模范和環境友好企業等(張坤民等，2007；趙玉民等，2009)。實施途徑包括政府環保主管部門的意見征詢、任何單位和個人的監督舉報權、以專家論證會形式展開的宣傳教育活動、各級環境狀況公報、環境統計公報等(王紅梅，2016；張坤民等，2007)。。值得強調的是，這一工具方法的實現需借助于政府法律政策的引導和有關技術標準和監督管理體系的完善。

圖1 中國環境規制組成框架

四、微觀理論模型構建

對地方政府而言，從FDI吸引的動機視角進行環境規制競爭的策略選擇時，既面對“環境避難所”理論所揭示的經濟增長和污染轉移并存的問題，也存在FDI溢出效應帶動下的地區技術進步和環保能力改善的可能性,如“波特假說”[注]Porter and Linde(1995)提出一個新概念，即嚴格的環境規制可能通過激勵企業創新，使企業獲得超過環境成本的創新利潤。。有學者實證研究支持FDI促進經濟增長的同時加重中國環境污染問題[36]；也有實證檢驗中國省級數據分別得到FDI渠道傳遞的外國R&D資本促進地區技術進步[37]，和外資在環保理念和技術能力方面的先進性使其污染排放小于內資的結論[38]。隨著地方政府政績考核方式轉變，地方政府對FDI吸引這一策略動機的權衡是一個典型的經濟利益與環境利益的平衡問題。

本文基于Dijkstra等(2011)利用古諾寡頭競爭模型研究環境規制影響FDI區位選擇的方法，在兩國企業競爭的背景下，進一步引入兩省企業的差異情況，以此構建在一般的古諾競爭模型中加入兩省環境規制因素的修正模型，進而分析不同動機下地方政府環境規制競爭的差異性競爭策略組合[39]。

另外，理論模型中還將引入環境規制異質性的簡單討論，即命令型和市場型環境規制[注]由于自主型環境規制主要通過公眾群體行為體現，其中的個體、集體、心理等因素難以定量，因此未引入模型討論。。命令型環境規制代表諸如政策法規、限額標準等不與具體企業行為掛鉤的環境規制，企業只能被動接受此類規制的遵循成本；市場型環境規制代表排污費、治污投資金額等與污染排放量和生產規模掛鉤的環境規制，企業對該類規制具有主觀能動性，其規制成本是可變的。在此劃分基礎下，以期得到有條件、多形式的地方政府環境規制競爭的策略組合。

(一)外資吸引力與命令型環境規制的基本模型

首先，該模型的假設背景限于FDI在東道國內兩個不同省份的競爭，其中外國公司f將在僅環境規制水平E存在差異的本省A和本省B間進行區位選擇，并在其區位選擇下與僅污染物排放強度e不同的東道國公司h發生寡頭競爭。該模型將以企業利潤最大化為原則，構建以外資吸引作為動機的地方政府環境規制競爭的策略模型,其他基本假設如下所示：

(1)FDI進入各省份的固定轉移成本相同，為計算簡便，在下面研究過程中視為常數0。

基于利潤最大化原則從FDI吸引的角度建立最優地方政府環境規制的策略模型，情境s中存在廠商i的利潤最大化問題[注]由于篇幅關系，本小節詳細計算過程省略，感興趣可與作者聯系索取。：

(1)

通過對不同廠商產量求取一次導數，可分別得到FDI和本地廠商的最優產量和利潤：

(2)

(3)

(4)

(5)

然后，建立FDI的兩次抉擇行為不等式，得到基于FDI區位選擇的地方政府最佳環境規制策略行為。

第一步，FDI傾向進入本國市場的決策不等式：

qs>0 &πs>0

(6)

(7)

即當本國的環境規制水平控制在一定限額內,并且外國企業在該環境規制水平下具有利潤為正的產出時,FDI愿意進入本國市場。

第二步，FDI進入東道國后，對不同環境規制水平省份的偏好選擇不等式：

(8)

表明，FDI一定會選擇進入命令型環境規制水平更寬松的省份。當A省環境規制水平低于B省時，FDI進入A省，是因為FDI在A省中可以保證獲得相較于B省的更大的利潤。由此可以得到第一條假說：

假說1：命令型環境規制，在中國地方政府間主要以趨底競爭為主。

(二)外資吸引力與市場型環境規制的擴展模型

考慮到環境規制異質性和競爭動機多元化的問題，有必要從這兩個方面進行模型擴展。仍以企業利潤最大化為原則，下面構建考慮外資吸引的動機下的最優地方政府市場型環境規制競爭的策略模型。補充其它假設如下：

基于利潤最大化原則從FDI吸引的角度建立最優地方政府環境規制的策略模型。同樣地，情境s中存在廠商i的利潤最大化問題[注]由于篇幅關系，本小節詳細計算過程省略，感興趣可與作者聯系索取。：

(9)

對不同廠商產量求取一次導數，得到FDI和本地廠商的最優產量和利潤：

(10)

(11)

(12)

(13)

再次建立FDI的兩次抉擇行為不等式，得到地方政府市場型環境規制的最優策略選擇。

第一步，FDI傾向進入本國市場的決策不等式：

(14)

整理得東道國對FDI具有正吸引力時，不同廠商的污染產出比條件為：

(15)

表明，在存在污染排放懲罰的前提下，只要外國公司的污染物排放強度小于進入國企業，出于對正利潤的產出需求，FDI就具有入住東道國的傾向。

第二步，當FDI進入東道國后，對不同環境規制水平省份的決策行為滿足不等式：

(16)

由此整理得到FDI選擇進入省份的市場型規制水平具有兩組可能性情況：

(17)

(18)

可以發現，依據國內外廠商污染物排放強度的差異情況，在獲得利潤最大的目的下，FDI可能選擇不同環境規制水平的入住地。即FDI比入住地企業污染排放強度相對小的情況下，更易受嚴格環境規制的吸引，反之，仍傾向更寬松的環境規制。

因此，“差異化的地方政府市場型環境規制的最優策略組合”,具體如表1所示。

表1 地方政府對市場型環境規制的最優策略

從表1中進一步看出,面對不同市場型環境規制水平的東道國省份，FDI的進入決策部分取決于其污染物排放強度的比較優勢，即使東道國環境規制水平在合理范圍內，只要FDI自身的污染物排放強度明顯大于東道國企業，FDI就可能因缺乏比較優勢而放棄進入。由此較低的環境規制水平確實能夠實現吸引FDI的動機需求，但地方的污染排放情況可能難以改善，甚至加劇；而適當嚴格的市場型環境規制，也可以滿足吸引FDI進入的需要，并且更易于篩選污染物排放強度小的高附加值外資企業的進入，存在優質FDI的溢出效應帶動環保技術進步從而改善環境的可能性。由此可得到第二個假說：

假說2：市場型環境規制，在中國地方政府間為“趨底競爭”和“逐頂競爭”并存。

為了完善環境規制異質性在地方政府策略選擇中的討論，有必要考慮外資吸引力與自主型環境規制的關系。自主型環境規制工具是典型的隱性環境規制，且在中國實施中涉及的行為主體眾多、方式多樣，因此難以判斷自主型環境規制在地方政府吸引FDI的動機中復雜的影響機制。但由于中國的環境矛盾尖銳以及自主型環境規制的實施有效性較差，且自主型環境規制主要體現為公眾自發行為[4]。因此這里可以得到第三條假說：

假說3：自主型環境規制在中國地方政府間主要以“逐頂競爭”為主。

總體而言，從吸引FDI的視角引入環境規制異質性變量的古諾競爭模型后，得到了有條件、多形式的地方政府環境規制競爭的策略組合。說明地方政府不以單一經濟目的為競爭動機，而是結合自身條件多角度的權衡決策會更加理性。就FDI吸引的角度來看，FDI進入決策不僅與環境成本，還與污染物排放強度等比較優勢密切相關；雖然表面上地方政府環境規制“逐底競爭”是其爭奪經濟利益(如FDI)的理性策略，但市場型環境規制能夠激發企業的主觀能動性，企業可以主動調整科學的污染物排放強度減少環境成本以獲得更大的利潤，因此嚴格的市場型環境規制反倒可能是解決“經濟利益”和“環境效益”兩難選擇的有利契機，“逐頂競爭”會是一舉兩得的理性選擇。因此，最后可提出假說4：

假說4：處于不同發展階段的地方政府出于不同的競爭動機，對于企業更具有主觀能動性的市場型環境規制的競爭特征存在差異性。

五、實證分析與檢驗

本部分將通過計量經濟方法使用中國分省的面板數據對上述提出的理論假說進行實證分析和檢驗。

從上述理論推導以及國內主要的地方政府環境規制競爭的實證分析文獻出發[5，12，15，18]，本文借鑒Fredriksson等(2002)的不對稱反應模型，構建考慮空間因素的地方政府環境規制競爭的差異化策略選擇的計量模型[40]。

(19)

由于實證部分涉及不同的競爭動機的討論，需要區別檢驗不同類型的競爭對手省份表現，因此采用多種類型的空間權重矩陣wijt可以滿足此現實意義。地理型空間矩陣wij是目前空間計量文獻中常用的基準權重矩陣；但該矩陣在經濟領域的應用具有局限性，一方面，地理型空間矩陣只能衡量客觀存在的空間相關關系，而不能衡量虛擬概念，如經濟發展程度中的空間相關性；另一方面，地理空間靜止，而現實處于不斷運動的狀態，因此應進一步拓展空間權重矩陣以刻畫現實中動態變化的空間相關關系[40]。為了修正地理型空間矩陣的局限性，將地方政府重點關注的經濟、社會結構近似的相鄰省份表現引入空間關系的衡量，本文也進一步拓展構建FDI-地理型和人口規模-地理型兩種動態空間權重矩陣組。

采用0-1虛擬變量形式的指示變量Iit用于表征環境規制競爭的動態博弈特征。當博弈對象的環境規制水平下降時，Iit賦值為1；當博弈對象的環境規制程度上升時，Iit賦值為0，由此可將代表競爭對手省份不同方向的環境規制行為有區別的引入模型。因此，通過判斷空間博弈對手省份的差異化環境規制項的反應系數φ1和φ2的大小，可以確定地方政府間環境規制競爭的策略選擇。“逐底競爭”[注]進一步解釋可參考下面的相關文獻，如楊海生等，2008；陳剛，2009；張文彬等，2010；鄧玉萍和許和連，2013；劉潔和李文，2013；趙霄偉，2014王宇澄，2015；鄧慧慧和桑百川，2015。是一種“競相放松”的環境規制競爭策略選擇，即當競爭對手省份放松其環境規制水平時，本地政府模仿博弈對象行為方向的反應強于競爭對手省份嚴格其環境規制的時候，體現為φ1>φ2； “逐頂競爭”則是一種“競相嚴格”的環境規制競爭策略選擇，地方政府對競爭對手省份嚴格其環境規制的反應更強，表現為φ1<φ2。

(一)變量表征及數據說明

首先，基于理論框架對主要變量——環境規制作一級劃分為：命令型環境規制、市場型環境規制、自主型環境規制；并兼顧數據存在期和代表性，進一步作次級變量異質性劃分：命令型環境規制選取當年完成環保驗收項目數、環保行政主管部門[注]《中國環境年鑒》2010年前以“環保局”作統計名目。和監察機構總人數和本級行政處罰案件數[注]《中國環境年鑒》2010年前以“當年做出環境行政處罰決定的案件數”作統計條目。；市場型環境規制選取當年完成環保驗收項目環保投資金額[注]《中國環境統計年鑒》2010年前以“建設項目‘三同時’環保投資金額”作統計條目。、工業污染源治理投資金額和排污費解繳入庫戶金額；自主型環境規制選取當年人大建議和政協提案總件數、信訪已辦結數量[注]《中國環境年鑒》2010年前分別報告來信、來訪的辦結數，2010年后來信數降低，且新增電話/網絡投訴渠道，故一并納入信訪辦結總數。和科研機構人數[注]《中國環境年鑒》2010年前以“科研所”作統計名目。，具體的環境規制組成如表2所示。

然后，參照普遍適用的綜合指數法[30-31]，具體構建三分型環境規制工具框架下的異質性環境規制研究變量：

第一步，對單位差異的二級具體指標做標準化處理獲得無綱量變量：

其中，n=1表示命令型環境規制，n=2表示市場型環境規制，n=3為自主型環境規制；i表示不同省份，s用以區分二級分項指標。例如，ERis1指代省份i的命令型環境規制工具的第s個二級分項指標的標準化值，另各極端值取省份i在觀測區間內的環境規制最大值和最小值。

第二步，由于尚沒有合適的方法處理政策形式實施工具的權重分配，故采取簡單加權平均法利用各二級標準化指標構建一級綜合指數：

最后，經處理得到中國各省份異質性的環境規制綜合度量指標，2004-2015年中國環境規制及異質性水平變化如圖2所示。

從圖2可看出，整體上，中國各類型環境規制手段逐漸嚴格，特別是政府主導的命令型環境規制一直呈現上漲的勢頭，結合中國頻繁曝光的環境問題，可以看出當前政府對環境改善的需求日漸急切。但與之略有不同的是，市場型環境規制在近兩年的強度表現弱勢，自主型環境規制也出現放松的趨勢。

表2 環境規制組成分類

圖2 中國2004-2015年環境規制及異質性水平

異質性環境規制水平的分區域[注]該地帶的劃分依據最新的中國國家統計局對地區數據的地帶劃分標準：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南為東部地帶；山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南為中部地帶；重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、廣西為西部地帶。變化如圖3到圖5所示。從中可以看出，各區域命令型環境規制的進程和全國命令型環境規制的發展走勢基本吻合，尤以西部地區的命令型環境規制增長趨勢最為快速嚴格；可能原因是西部地區更為惡劣的污染問題[注]2015年的西部地區的廢氣排放分別高于中部地區2480075噸、東部地區1416574噸。。市場型環境規制水平的區域走勢表現不盡相同，僅有中部地區在2015年表現出比上一年仍有所嚴格的規制水平，其差異特征可能是區域條件的不同所導致的。相較于其他類型的環境規制工具，自主型環境規制在全國和區域內的進展均呈現緩慢上升的趨勢，且發展趨勢幾乎一致，由于傳統經濟發展方式的路徑依賴，自主型環境規制進展較為遲緩，未來還有較大的提升空間。

圖3 命令型環境規制水平的分區域變化

圖4 市場型環境規制水平的分區域變化

圖5 自主型環境規制水平的分區域變化

綜上所述，一方面，中國環境規制水平整體仍處于上升期，但進展日益遲緩，加之中國環境矛盾越發突出，說明還沒有達到需要放松規制的拐點；另一方面，基于中國區域發展條件和發展階段存在較大差異，環境規制水平及其細分變量在不同區域中也存在著較大差異，相對而言，市場型環境規制的發展勢頭較為突出，且區域間開始出現分化的表現，命令型環境規制始終保持上升趨勢，自主型環境規制雖然日益嚴格但幅度較小；另外，中部地區的環境規制水平近兩年嚴格于東、西部地區，空氣污染嚴重的東部發達地區的市場型和自主型環境規制近來卻出現減弱態勢。

計算相鄰省份的虛擬空間關系，分別賦予相關省份以不同的權重，即賦予經濟(或社會)結構近似的競爭對手省份以更大的權重，于是可得到復合型空間權重矩陣；最后將所研究的年份均仿照上述步驟構建基于不同年份的經濟社會表現的FDI-地理型和人口規模-地理型空間權重矩陣，從而形成一系列的動態權重矩陣組。

另外,在其它解釋變量中,各主要污染物的排放量被多數學者用于判斷污染強度和環境規制效果[27，30-31，41]，因為各省份政府依照本地污染程度制定強制性的環境規制，各地居民也據此發揮公眾監督職能，故將選取廢水排放總量[注]由于SO2易擴散性導致的權責不清以及固體廢物排放量很少的原因，本文不涉及除水污染外的其他污染指標。表示當地環境污染程度指標。當地經濟狀況是影響各省份環境規制水平的重要方面，借鑒傅強等(2016)和童健(2016)衡量貿易開放程度的方法，利用各省份單位產值進出口貿易總額的表現衡量該省的經濟開放程度；能源和產業的經濟屬性與環境規制也緊密相關，故本文利用各省天然氣消費量占化石能源消費總量的比值表示當地的清潔能源利用情況；用第二產業占本地總產值的比重表示當地的產業結構[42-43]。考慮民生因素時，本文利用各省大專及以上人口數的占比表示當地居民的受教育程度，衡量民生因素對地方政府環境規制的影響[44]。需要說明的是，由于各類環境規制的性質不同，因此在具體的實證檢驗中將區別化的選用控制變量，以完善模型的擬合效果。本文所用數據為2004-2015年的中國30個省份數據[注]借鑒張文彬(2010)的樣本期斷點選擇原因，本文確定2004年為樣本起始點并延續至最新數據。，所研究面板數據來源于各研究年度的《中國環境統計年鑒》、《中國環境年鑒》[注]考慮樣本數據可獲得性和統計連續性，本文從《中國環境年鑒》《中國環境統計年鑒》收集2004-2015年中國30個省份的環境相關面板數據(僅剔除數據缺失嚴重的西藏自治區)。、《中國統計年鑒》、《中國貿易外經統計年鑒》、《中國能源統計年鑒》以及國家統計局的有關統計數據。

(二)全國樣本的實證結果分析

表3為基于全國數據的環境規制異質性與地方政府策略選擇分析結果。第一組采用地理空間矩陣計量的結果衡量了地理毗鄰的地方政府間的環境規制競爭行為，其由反應指示變量構建的差異化環境規制項的反應系數均不超過0.15，表明地理相鄰省份的環境規制決策表現不是影響地方政府策略選擇的主要對象。第二組采用FDI-地理型空間矩陣和第三組采用人口規模-地理型空間矩陣計量的結果檢驗了地方政府與經濟或社會結構近似的毗鄰省份的策略表現，該兩組的反應系數分別明顯大于第一組的計量結果，特別是在市場型環境規制工具中反應系數遠大于0.5，說明地方政府環境規制競爭的關注對象是宏觀結構近似的相鄰省份。因此，經濟或社會表現是地方政府進行環境規制競爭的對象選取標準和動機考慮因素。

三組對不同類型競爭對手的計量回歸中均引入環境規制異質性的討論。就反應系數的大小和擬合優度來看，市場型環境規制的模型擬合表現和反應強度顯著高于其他兩類環境規制，命令型環境規制和自主型環境規制的差異化反應系數均不超過0.4。說明中國環境規制競爭行為存在且主要體現在市場型環境規制中，市場型環境規制是地方政府競爭的主要公共政策工具，而命令型和自主型環境規制中的競爭強度一般。

具體判斷不同類型環境規制競爭的策略選擇發現，因為命令型環境規制的差異化反應系數φ1>φ2且反應系數差額不超過0.1，所以地方政府存在同博弈對手放松命令型環境規制的跟隨反應；市場型環境規制的差異化反應系數φ1>φ2，在FDI-地理型空間矩陣和人口規模-地理型空間矩陣計量的結果中反應系數差額超過0.1，表明地方政府在市場型環境規制中表現顯著的“逐底競爭”特征；自主型環境規制的差異化反應系數的差額在0.05左右且φ1<φ2，可以證明地方間自主型環境規制競爭表現“逐頂競爭”的選擇。

中國環境規制競爭的差異化策略選擇的結果分析基本符合前文的假說1和3，命令型環境規制競爭具有“逐底競爭”的表現，自主型環境規制競爭表現“逐頂”的策略選擇；但市場型環境規制競爭的策略表現是“相互放松”的，沒有發現“逐頂競爭”的策略選擇，因此僅能部分接受假說2。考慮中國不同區域條件和環境規制異質性的實際發展情況，上述的策略選擇結果需要進一步的穩健性檢驗斷定。依照中國三大地理區域的劃分進行計量經濟分析，進一步判斷中國具體區域中環境規制競爭的策略選擇，將檢驗地方政府環境規制競爭的策略選擇是否表現穩定，是否與全國范圍的策略選擇具有一致性。

表3 基于全國數據的環境規制異質性與地方政府策略選擇分析結果

注：括號內數值為穩健標準誤差，*、**、***分別表示回歸系數在10%、5%、1%水平上顯著。另外，過程中分別對個體和時間固定效應進行控制，發現在個體固定效應下模型擬合程度最佳，故上述結果均為有個體固定效應的計量表現。

另外，相關控制變量的表現基本符合預期。居民受教育程度的上升影響三種類型環境規制水平的提高；清潔能源利用情況與命令型環境規制水平有較強的正相關關系，二產為支柱的產業結構促進市場型環境規制的實施，當地污染程度和產業結構在自主型環境規制中的系數顯著，且產業結構的反應系數為負，說明二產主導的地方居民的隱性環境規制意識水平偏低。

(三)分區域樣本的實證結果分析

1.東部地區環境規制異質性和地方政府競爭策略選擇

表4列示的是在環境規制異質性下，東部的地方政府與不同類型的競爭對手博弈的策略結果。

從模型的總體表現看，引入地理空間矩陣模型的反應系數φ1和φ2顯著小于引入復合空間權重矩陣模型的反應系數，說明具體區域中的環境規制競爭同樣將經濟或社會表現視為對象選取標準和動機考慮因素；就模型擬合的效果看，自主型環境規制模型的擬合優度不足0.5但大于0.3，基本可以接受模型的解釋力，認為東部地區自主型環境規制和命令型、市場型環境規制的競爭行為一樣存在。

討論東部地區的環境規制異質性和策略選擇時，引入復合空間權重矩陣計量的命令型環境規制差異化反應系數均大于0.3且φ1>φ2，表明東部地區的命令型環境規制的博弈策略具有“逐底競爭”的表現；市場型環境規制的差異化反應系數的大小和差額明顯高于其他兩類環境規制，且有φ1>φ2，即東部地區的市場型環境規制顯著地“逐底競爭”；自主型環境規制的差異化反應系數的差額大于0.05且φ1<φ2，證明了東部地區自主型環境規制競爭“競相嚴格”的策略選擇。

由于樣本量的降低，區域內控制變量的系數表現與全國范圍下的表現略有不同，但仍在預期當中。東部地帶中居民的受教育程度僅與市場型環境規制有正相關關系，能源結構與命令型環境規制同向變動，產業結構與市場型環境規制具有強的正向促進作用；但自主型環境規制的相關控制變量系數并不顯著。

表4 東部地區的環境規制異質性與地方政府競爭策略選擇分析結果

注：括號內數值為穩健標準誤差，*、**、***分別表示回歸系數在10%、5%、1%水平上顯著。另外，過程中分別對個體和時間固定效應進行控制，發現在個體固定效應下模型擬合程度最佳，故上述結果均為有個體固定效應的計量表現。

2.中部地區環境規制異質性和地方政府競爭策略選擇

表5列示了在環境規制異質性下，中部地方政府與不同博弈對象競爭的策略結果?？傮w上，中部地區的模型擬合程度很好，特別是市場型環境規制的模型解釋力大于0.8，并且中部地區的環境規制競爭有力支持了多形式的地方政府策略選擇的存在。具體而言，中部地區的市場型環境規制的差異化反應系數顯著表現出φ1<φ2的大小關系，即當博弈對象的市場型環境規制水平嚴格時，地方政府的跟隨反應顯著大于對手規制放松時的反應，表明中部地區市場型環境規制具有“逐頂競爭”的表現，可能是中部地區招商引資和環境治理需求共同作用的結果，假說2得到了完整驗證。

中部地帶環境規制競爭中的相關控制變量系數的表現基本符合預期，特別在市場型環境規制競爭中，其控制變量的表現十分顯著。

3.西部地區環境規制異質性和地方政府競爭策略選擇

表6列示了在環境規制異質性下，西部地方政府與不同博弈對象競爭的策略結果。由系數顯著性和模型擬合力可以判斷西部地區的命令型和市場型環境規制存在明顯的博弈特性，但自主型環境規制在不同競爭對手的博弈情況下，差異化的反應系數均不顯著，因此無法判斷西部地區自主型環境規制競爭的存在性和博弈特征。所以，當前西部地區的環境規制競爭主要發生在經濟或社會結構近似的鄰近地方政府間的命令型和市場型環境規制中。

在FDI-地理型空間矩陣和人口規模-地理型空間矩陣計量的競爭結果中，差異指示變量的反應系數都有φ1>φ2，證實了西部地區的這兩類環境規制都具有“逐底競爭”的策略選擇。但相關控制變量的反應系數顯著但表現不一致，經濟開放程度的反應系數為負，表明西部地帶的環境規制水平會隨經濟開放程度的增加而有放松趨勢。

表5 中部地區的環境規制異質性與地方政府競爭策略選擇分析結果

注：括號內數值為穩健標準誤差，*、**、***分別表示回歸系數在10%、5%、1%水平上顯著。另外，過程中分別對個體和時間固定效應進行控制，發現在個體固定效應下模型擬合程度最佳，故上述結果均為有個體固定效應的計量表現。

表6 西部地區的環境規制異質性與地方政府競爭策略選擇分析結果

注：括號內數值為穩健標準誤差，*、**、***分別表示回歸系數在10%、5%、1%水平上顯著。另外，過程中分別對個體和時間固定效應進行控制，發現在個體固定效應下模型擬合程度最佳，故上述結果均為有個體固定效應的計量表現。

六、結論與啟示

歷經十年立法之久才得以實施的《環境保護稅法》以及當前嚴重的環境問題，使得地方政府競爭與環境規制之間關系得到廣泛關注。本文從地方政府吸引FDI的視角出發，理論和實證結合討論地方政府在不同競爭動機下對不同類型的環境規制采取差異化的競爭策略。主要得到了三個方面的結論：一是原有研究地方政府純粹經濟利益競爭思路的制度背景已發生根本性改變，當前研究環境規制競爭的主要思路應解釋地方政府如何權衡“經濟利益”與“環境效益”的兩難選擇問題。理論討論發現FDI吸引的動機視角下的博弈策略提供了平衡金山銀山與綠水青山的思路，即地方政府除按“環境避難所”思想進行“逐底競爭”外，可以通過“逐頂競爭”應對兩難困境。二是數據統計顯示中國環境規制水平處于上升期 ，但中國地方政府的環境規制競爭主要以“逐底競爭”為主，這一表現無助于解決日益尖銳的環境矛盾，中國環境規制水平還存在較大改善空間。三是實證檢驗發現理性的地方政府會根據異質性的環境規制來實行差異性競爭策略，差異化的競爭策略一方面表現在企業具有主觀能動性的市場型環境規制中,即中國市場型環境規制競爭主要以“逐底競爭”為主，但在中部地區已表現出“逐頂競爭”，另一方面表現為命令型環境規制“逐底競爭”和自主型環境規制“逐頂競爭”。

從上述理論和實證分析后，可以得到對于政府(包括中央政府和地方政府)轉變環境規制的制定思路和實施手段的若干啟示。首先，對于中央政府而言，應根據不同區域的環境問題實行差別化而非一體化[注]在某種程度上，中國更像是一個包含著京津滬等發達國家，西部部分省份等較為落后的發展中國家以及其他省份的新興國家的綜合體。因此在相關具體政策舉措上，國家應該考慮各個地區的發展實際，實行針對性強的政策而不是那種大一統的政策。誠如環保政策，實行一刀切的土地政策，實際上是讓欠發達地區為發達地區過去污染環境的行為買單，名義上對各個地區是公平的，實則對欠發達地區是不公平的。環境規制政策，努力搭建有效的環境規制綜合體系，堅持科學的考核制度，依照環境規制異質性及地方政府的競爭策略予以積極明確的引導，重點關注涉及環保監督的權限劃分和責任追究相關法律法規的有效建設，利用好命令型環境規制手段強制把控環境惡化的風險。中央政府要逐步提升環境保護指標在對地方政府考核指標體系中的指揮棒作用，對于一些經濟發展較好的發達地區，應嚴格環境執法，形成倒逼企業提升效率的外部壓力，但同時，應進一步通過簡政放權和高效的政府服務來降低企業面臨的制度成本。而對于一些環境敏感地區或是對所在區域環境具有較大影響的較落后地區，則應適當降低經濟發展指標的比重，同時國家應加大對這些區域的環境或生態保護等的轉移支付投入，以更好協調好環境保護投入與百姓生活改善之間的平衡。

其次中央政府應針對性地利用好異質性環境規制的不同實施效果。當采用命令型環境規制工具時應增加對監督機制的建設和環保制度的制定，鼓勵發揮企業主動性的市場型環境規制工具的實施，同時擴展市場型環境規制的實施種類和作用范圍，比如即將施行的《環境保護稅法》中尚未將減排壓力巨大的二氧化碳納入征收范圍，為避免即將實施的“費改稅”延續排污費時期的實施力度小等問題，應切實調整低效的污染定價和必要的污染物范圍。另外，中國自主型環境規制對環境的隱性監督力量發展緩慢，政府可以輔助搭建有效的信息反饋機制和問題解決渠道等，從而鼓勵個人、企業以及相關機構組織積極參與到地方環境規制進程中，改變當前中國環境規制過多單純依賴行政問責甚至是法律懲處的行政命令型規制格局，有效發揮市場的調節作用，構建由企業、政府，社會組織，個人等多方力量參與、協同互動的網絡化環境治理格局。

最后，對于地方政府而言，則無需以單一經濟動機制定環境規制競爭策略，而是可以因地制宜，按照地方需求的優先級區分主次競爭動機，地方政府應依照合理的競爭動機有差別化的選擇博弈對象和策略方式。當采用以吸引的經濟利益為主要考慮的“逐底競爭”策略時，需要避免個體理性引發集體不理性的惡性競爭的發生，比如頻繁曝光污染問題[注]如嚴重的大氣污染和令人觸目驚心的滲坑問題。的河北省，應該杜絕惡性“逐底競爭”，嚴格環境規制以短期利益換取長遠回報；對于中國當前的大多數省份，最好爭取采取良性競爭(如適度的逐頂競爭)和協作發力的方式應對地方政府間的環境規制矛盾，解決短期利益和長期回報的兩難問題。此外，對于已經成為當前我國環境保護難點和重點的一些跨區域和跨流域的環境問題，中央政府應積極探索和加快構建跨區域的生態補償機制和相關配套措施，以在全國范圍內形成上游環境保護不吃虧，下游經濟發展同受益的總體格局。

當然，本文研究也存在一定的局限性，比如理論模型關于FDI吸引角度的討論可以有針對性的放松前提條件，比如增加對補貼型環境規制的討論等；環境規制異質性的現實指標可以進一步補充完善等，以上方面也將是未來進一步深入研究的方向。