PPP項目檔案管理探索實踐

劉寧

中圖分類號：G271 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2018）7-207-02

摘要 近來年，施工企業PPP項目運營模式逐漸增多，我國基礎設施建設投融資體制以及項目運作方式正在發生深刻的變化。面對投資方式、管理方式的變革，檔案管理工作面臨很多新問題。本文從PPP項目檔案的產生特點入手，重點分析了施工企業PPP項目檔案管理工作目前面臨的主要問題、產生原因，并探討了PPP項目檔案管理工作的重要性和收集管理的方法。

關鍵詞 PPP項目 檔案管理 歸屬流向

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的方針，我國開始在公共基礎設施建設領域推行PPP模式。短短幾年時間，PPP項目就如雨后春筍，在全國各地掀起熱潮。然而，PPP尚未統一立法，各個項目實際情況千差萬別。PPP模式涉及多方主體，隱藏多重風險。施工企業作為社會投資人和施工方，其角色定位具有兩面性，在PPP項目運作的過程中面臨的風險更加紛繁復雜。在這種情況下，檔案的合理有效收集整理，對于企業規避風險、規范管理具有重要的意義。

一、項目檔案管理工作的重要意義和法律價值

檔案作為企業的無形資產，是領導決策的依據，是對工作查考的憑據，也是科學研究和基礎設施、設備建設的可靠資料，我們必須充分認識到檔案管理工作在企業管理中的法律價值和重要性。

（一）項目檔案可以作為施工企業風險控制管理的原始憑證

項目檔案是加強風險管理實施建設項目“二次經營”的客觀依據，施工企業從中標開始即相應承擔著一定的風險，項目檔案可以為規避各類風險提供憑證依據。一方面在產生爭議或法律糾紛時，項目檔案是維護自身合法權益的重要憑證；另一方面項目在回購支付過程中，施工企業可依據法律程序向有關部門出示項目檔案原件，向政府合理提出增加工程量、提高結算金額等要求。

（二）項目檔案是反映企業經營業績的信用證明

項目檔案在投標過程中可以成為企業業績，是重要的得分依據，也可以作為施工企業申請資質的證明材料。

（三）項目檔案能為企業經營管理保駕護航

一是企業接受各類審計檢查巡視活動中，檔案能作為最基本的憑證材料，證明各類投資項目從立項審批到管理經營，文件齊全，程序合規。二是項目檔案能體現企業科學技術水平，為企業科學技術咨詢工作提供基礎借鑒資料。

二、施工企業PPP項目檔案管理工作的特殊性及問題的成因分析

（一）PPP項目檔案的特點

作為一種創新的市場化公共產品服務供給和管理方式，PPP項目本身具有一定的特殊性，其檔案管理也有其自身的特點：一是動作周期長。PPP項目從項目產項到回購收回，周期一般在5年以上，有的長達30年。二是檔案形成部門多。前期立項檔案多在總公司或投資公司的管理部門產生，施工檔案在項目部產生，運營檔案在運營管理部門產生，回購工作產生的檔案可能會由臨時組成的機構產生等。三是檔案的種類和載體具有多樣性。一個項目可以產生的文件可能包括立項文件、施工文件、竣工文件、會計資料、照片、聲像、實物、電子文件等各種類型和載體的文件材料，內容和種類豐富，載體多樣。

（二）PPP項目檔案目前普遍存在的問題

PPP項目檔案目前普遍存在以下問題：一是歸檔不齊全、不完整。在實際工作中檔案管理人員接收項目檔案時經常遇到材料內容不齊全、材料內容填寫不全、法律手續不完備、缺少原件、載體形式不完整等問題。二是項目竣工檔案與實物不符。如歸檔的竣工圖未根據變更設計通知進行更改。三是檔案管理方式沒有統一標準。由于管理不到位、制度不完整等各種原因，各個項目部沒有統一的歸檔標準，造成檔案的收集范圍、文件載體各異。四是缺少為企業檔案部門收集檔案的意識。大部分項目部會充分照顧業主以及專業檔案館的需要，嚴格按照他們的要求和標準收集整理檔案，但由于缺少必要的獎懲措施，項目部常常忽略應該提前為企業檔案部門收集一套項目檔案，以滿足本企業經營管理的需要。五是移交不及時。項目部通常不會主動提出歸檔要求，能拖就拖，往往等到項目要撤銷時，才考慮到需要將檔案移交本企業檔案部門。

三、加強宣傳，源頭控制，做好施工企業PPP項目檔案的管理工作

（一）加強宣傳，增強檔案法制意識，依法管理檔案

施工企業要結合國家檔案局每年推出的宣傳工作計劃，不斷推進檔案宣傳工作。充分利用內部網絡、刊物、展板等條件，將檔案法律法規、館藏信息、檔案利用情況的正反面事例進行推廣宣傳，讓企業每一個人了解檔案法及其實施辦法，逐步提高每個員工對檔案的認知度。

（二）管控源頭，抓好項目檔案的收集

收集工作是檔案管理工作的基礎，將有價值的檔案保存好，才能充分發揮檔案的作用，體現檔案管理“有為有位”的良性循環。收集工作是最基礎的工作，也是最難、最關鍵的工作，要做好檔案收集，應該著重從以下幾個方面入手：

1.全程控制。各項目部、指揮部尤其是境外項目部是項目檔案的形成主體，但同時也是檔案管理工作的薄弱環節。對項目部的管理主要分為三個階段。一是前期指導。提前下發通知，提出歸檔要求，配備專兼職檔案人員及必要的設施設備，提前要求學習相關的法律法規，公司的檔案管理規章制度辦法、立卷工作規則方法，提前對本項目檔案的歸檔范圍和歸檔標準提出要求，使項目從一開始就建立歸檔意識。二是中期檢查。在項目進行過程中，應定期要求項目部上報檔案收集情況，發回歸檔電子目錄，在需要的時候，可適時進入現場檢查指導工作，實地檢查有關文件材料的形成、積累和管理工作，如文件材料是否有專人管理，存放是否安全符合要求，份數能否滿足要求等，及時控制檔案質量。三是后期驗收。工程項目完工時，根據項目檔案驗收有關規定，完成驗收工作，尤其是要關注竣工驗收報告、技術總結、末次計價、質量評價、優質工程評獎等文件材料的收集情況，建立電子檔案目錄，按要求分類組卷編號，在項目撤銷時，注意將后期收尾工作文件材料補充歸檔，避免遺漏。

2.明確職責。一是施工企業要建立一下上下貫通，左右銜接的檔案收集工作網絡體系。每個管理層級都有指定的主管領導，專門的檔案管理人員，每個部門要有專人和檔案室聯系對接，明確每個人的職責范圍，保證收集工作層層有人管，環環有人抓，對項目管理提出“四個明確”明確項目檔案的收集工作納入項目負責人崗位職責和工作計劃，讓責任人支持和理解檔案的收集工作，明確專人負責檔案的收集、整理、歸檔工作，保證檔案齊全、完整、準時移交；明確項目檔案管理人員“五參與”，即參與項目籌劃，參與施工組織，參與工程進度控制，參與工程質量控制及信息管理，以利于兼職檔案員及時了解工程進程，明確收集工作“三同步”，即項目立項與檔案收集同步，項目檔案形成與工程建設同步，工程竣工驗收與檔案驗收同步。二是建立項目檔案經濟責任保證體系。在項目責任人與企業簽訂責任書的同時，應與檔案部門簽訂項目檔案歸檔責任書，明確責任和獎懲制度，項目負責人的薪酬與獎金兌現，應與項目檔案的移交情況掛鉤，未按規定時間移交檔案的，應有明確有效的懲罰措施。三是規范管理。建立健全的檔案管理制度是規范和推動檔案工作有效運行的基礎和前提，針對PPP項目的特點，應該建立相關的制度、標準和辦法。施工企業應該根據國家的有關辦法，考慮各方業主的標準，再結合施工企業特點，制定本企業統一、規范的《PPP項目檔案管理辦法》，明確職責，規定歸檔范圍，指導檔案的立卷歸檔工作。

（三）PPP項目檔案的分類整理、立卷歸檔工作

《專業檔案管理》指出“從檔案管理的角度來看，專業文件的積累、立卷、歸檔等前期處理方面，都有著特定的原則和方法，由專業特點產生特定的專業檔案，再根據專業檔案的形成規律決定期具體的管理方法。

1.PPP項目的歸檔時間

根據PPP項目的特點，可以采取分階段的方式進行歸檔。一是前期準備階段。這一階段主要產生立項調研、審批文件，一般以請示、批復及期附件或會議紀要等文件為主，應該按照《歸檔文件整理規則》的有關要求歸檔，在項目確立簽約后形成的合同、信譽類檔案可隨時歸檔。二是施工竣工階段。應在工程竣工驗收前3個月內歸檔。工程檔案按照《科學技術檔案案卷構成的一般要求》進行分類整理，會計檔案遵照《會計檔案管理辦法》進行整理。三是運營管理階段。應在第二年上半年立卷歸檔。四是回購階段。應在項目移交后3個月內歸檔。

2.PPP項目檔案的保管及排列上架

項目檔案移交檔案部門后，檔案管理部門按照項目檔案管理辦法將全部檔案進行統一分類編號。紙質檔案按項目運作各階段自然順序排列上架，基本排列順序為：立期立項文件、招投中標文件、PPP項目公司成立文件、征地拆遷文件、設計文件、監理文件、施工文件、竣工驗收文件、運營及維護文件、回購移交文件等；電子檔案及其他載體形式的檔案不與紙質檔案一起排列，按特殊載體檔案管理辦法單獨排列擺放。

3.PPP項目檔案的歸屬流向

施工企業PPP項目檔案的歸屬，可以用以下幾句話概括：誰投資誰所有，誰托管誰歸檔，誰施工誰移交，誰運營誰管理。簡單解釋為：投融資單位對項目負有不可推卸的責任，同樣也對項目檔案負有保管的責任和權利，應該根據自己的需要將相關檔案收集入庫，代投資方進行項目管理的單位，即托管單位，應承擔代表投融資方負責收集整理，并向投資方歸檔的工作，施工單位負責收集整理項目檔案，并向接收單位完成移交工作，運營單位收集管理運營工作產生的檔案，并在特許經營結束后移交回購單位。

4.PPP項目檔案管理工作優劣評定

收集工作是檔案管理工作的起點，利用工作則是保管檔案的最終目的，檔案利用所創造的經濟效益和社會效益是檔案工作的重要性的真實體現。因此，檔案利用的查準率、查全率及查閱量是檔案管理工作優劣評定的主要技術指標。

總之，隨著中國經濟進入新常態，眾多大型綜合型施工企業必須實現由承包商向“投資商+承包商”的轉變，以投融資方式開辟傳統的基礎設施建設市場道路，其中，PPP模式是重中之重。由于PPP項目的自身特點，檔案管理也面臨著眾多新的問題和新的難點。施工企業檔案管理部門要以法律為依據，規范、統一標準，積極提前介入項目管理工作，從滿足企業經營管理工作需要的角度去考慮，做好施工企業PPP項目檔案的收集管理工作。