減稅政策的效果預估

◎李赫

2018年，我國政府提出全年1.3萬億元的減稅計劃，主要圍繞增值稅和個稅展開。在外部減稅趨勢和內部減稅需求的影響下，減稅成為提高我國企業競爭力、抵御貿易戰影響的必然選項，也是支持刺激居民消費、助力經濟高質量發展的必然趨勢。2018年上半年，我國稅收增長了14.4%，增速是GDP（6.8%）的兩倍多。實施減稅政策卻帶來了稅收的“超速增長”，其背后原因、減稅政策效果和未來稅收政策方向等成為市場上急切關心的熱點問題。

背景

1.減稅成為全球各主要經濟體的整體趨勢

根據世界銀行總體稅負變化情況可以發現（見圖1），全球稅負是下降趨勢。隨著2017年12月美國稅改落地，全球各主要經濟體掀起了減稅浪潮，法國、意大利、英國、墨西哥和阿根廷等國家都制定了一系列減稅計劃。我國在全球稅負中排名12位，適時推進減稅政策不僅有利于提高企業的國際競爭力，并且有利于提升我國市場對外企的吸引力。

2.提高企業競爭力、抵御貿易戰影響的有力武器

2018年9月24日，美國宣布對我國2000億美元的商品征收10%的關稅。由于我國匯率已大幅度貶值，預計貿易戰升級在本年度影響不大，但2019年將會逐步釋放，企業可能會受到較大影響。而減稅有利于增強企業的國際競爭力、提高企業“安全墊”，更好地抵御貿易戰帶來的影響。

3.降低企業成本和刺激居民消費的迫切需求

上半年，在實體企業融資渠道窄等因素影響下，實體企業急需通過減稅來降低成本以增加利潤，從而為企業新一輪發展注入動力。在擴大進口、豐富消費選擇的政策鼓勵下，個稅改革有利于刺激居民消費，助推我國實現高質量的經濟增長。另外，增值稅屬于間接稅，最終還將轉嫁到消費者身上，因此降低增值稅稅率有利于刺激消費增長。

原因分析和效果預估

1.PPI快速上漲是上半年稅收高速增長的基礎

（1）計價基礎等原因導致了稅收增速長期高于GDP增速，PPI與稅收有正相關性。財稅收入與GDP增速的差距，有一部分是合理的計價基礎導致的（GDP是不變價，而財稅收入是現價）。上半年，現價GDP增速與財稅收入增速差距是4.61%，遠沒有不變價（7.63%）差距大。除了計價基礎，稅基變動、征管能力提高等因素都導致GDP和財稅增速長期脫節（2009年和2014年除外）。從圖2可以看出，財稅增速和PPI增速呈正相關態勢，2000-2017年，如果PPI正增長，生產資料價格上漲時，稅收增速就會遠超GDP增速；如果PPI負增長，稅收增速就會快速向GDP增速靠近，甚至會跌到GDP增速以下。

（2）從稅種結構上看，增值稅較快增長是總稅收大幅度上升的基礎。整體來看，增值稅占稅收總收入的36.7%，企業所得稅占比26.1%，兩大稅種占據了稅收總收入的62.8%。我國較為集中的稅種結構導致增值稅上半年快速增長（同比增速為16.6%）是全國財稅收入大幅度上升的主要原因。而企業所得稅上半年增速12.8%（低于全國稅收增速14.4%），拉低了全國稅收增速。其他快速增長的稅種，如個人所得稅（20.3%）、消費稅（17.4%）等由于在稅收總收入中占比較小，無法推動總稅收大幅度增長。具體看各月份稅收，5月的增值稅改革是實打實的減稅，增值稅比4月減少844.17億元，而且稅改對企業利潤和投資都起到了促進作用，同月制造業利潤總額和投資額都轉負為正（4月分別下降10.6億元和639.2億元，5月變為上漲259.8億元和2845.8億元）。其他月份增值稅的上漲則是由于PPI和工業增加值增速較快導致的。由于上游生產價格傳導至中間環節需要一定時間，而且企業報稅也有周期，經過筆者計算，PPI傳導到財政收入大概有5個月的滯后期①。2017年8月至2018年1月的PPI平均同比增長5.85%，其中，上游生產資料價格的上漲導致上游生產環節的稅基相應增加，直接表現就是上半年增值稅的上漲。另外，工業增加值的增長也起到了助推作用，尤其是1月工業增加值同比上漲15.43%，導致同月增值稅同比增加18.53%。

圖1 世界整體稅負變化

圖2 稅收收入、GDP和PPI變動趨勢

（3）從地理特征上看，PPI結構決定了中西部是稅收“超速增長”的主要地區。上半年，東部、中部、西部和東北部的稅收增速分別是13.3%、19.5%、19.7%和10.9%，可以看出中西部的稅收增速明顯快于東部。這種稅收增速的地理特征是非常不符合我國產業布局的：大多數的制造業和服務業都集中在東部，但其稅收增速反而不如中西部。出現這個現象與PPI結構有關，2017年8月至2018年1月，黑色金屬冶煉和壓延加工業平均上漲24.68%；石油和天然氣開采業價格平均上漲16.53%；煤炭開采和洗選業平均上漲16.25%；有色金屬冶煉和壓延加工業平均上漲15.23%；石油、煤炭及其他燃料加工業平均上漲14.28%。這些原材料和采掘業的價格上漲，合計占了PPI總漲幅的40.62%，而原材料和采掘業主要分布于中西部地區。受益于生產端資料價格上漲，中西部稅基擴大，征收了較多的增值稅，造成了中西部稅收增速快于全國的現象。

2.下半年減稅政策的效果預計會凸顯

（1）預計全年增值稅同比增速為11.25%（見表1）。2018年2-7月，PPI平均同比增速是3.93%，其中，生產資料平均增速是5.15%，都小于之前的增速（5.85%和7.67%）。上游生產資料價格的下降會導致增值稅增速的下降。由于工業企業利潤總額和社會總需求（社會消費品零售總額）相對比較穩定，預計未來工業增加值還會延續7、8月穩定的基本態勢（7月同比增速6.0%，8月增速6.1%）。所以，整體來看，下降的PPI和穩定的工業增加值構成了下半年增值稅增速放緩的基礎，增值稅增速的放緩將導致財政收入增速的下降。

（2）10月實行個稅改革后預計每月減稅287.3億元。從個人角度看，在起征點調整至5000元以及稅率級距擴大的情況下，筆者測算了月薪5000-150000元各收入等級納稅者預計少繳的個稅額度（見表2）。減負比例最高是在月薪20000-25000元的納稅者，比例是6.34%。從宏觀角度看，筆者估算此次個稅調整將帶來每月287.3億元的減稅幅度，一年全社會將減稅3447億元，高于市場預期的3200億元。另外，如果將2019年1月政府將實行的教育、醫療等專項扣除考慮在內，預計減稅幅度將更大。

建議

1.進一步優化稅收結構，避免過快減稅對財政收入的沖擊

2018年《政府工作報告》明確指出，要“進一步減輕企業稅負，改革完善增值稅，按照三檔并兩檔方向調整稅率水平”，預計未來增值稅改革應在降低稅率的基礎上，簡并多檔稅級。筆者計算了5種方案下的增值稅減稅數額（見表3），由于2018年赤字率的預期目標是2.6%，如果采取方案1和5，赤字率均會超過2.6%。另外，下半年，由于政府采取積極財政政策、大幅增加基建投資，如果減稅過大，容易造成財政收入過快下降，不利于風險控制。所以，綜合考慮赤字壓力和財政政策，方案2最為穩妥，既達到了減稅效果又不對財政造成較大沖擊。

2.稅率改革應與國內外環境變化相一致，確保企業稅負整體下降

在全球貨幣政策逐漸收緊的大背景下，貨幣刺激政策很可能轉向積極財政政策，預計未來各國都將采取更積極的財政政策。美國已于2017年12月將企業所得稅從35%降至20%，我國的企業所得稅是25%，稅率的差距不利于招商引資，也不利于我國企業提高國際競爭力，這為我國下調企業所得稅稅率打開了空間。未來預計中美貿易摩擦加劇、終端需求持續低迷會進一步蠶食下游行業利潤，這是我國改革企業所得稅制度的現實需求。2018年上半年，下游的紡織業和計算機、通信和其他電子設備制造業利潤分別下降了1.1%和2.3%。為了搶奪稅基、刺激企業活力及抵御貿易戰升級所帶來的影響，建議通過減少稅率、放寬稅前費用列支標準等方法進一步完善企業所得稅制度。如9月21日，我國宣布提高研究開發費用稅前加計扣除比例，預計全國企業整體減稅在705.7億-1176.2億元區間③。另外，在推進征稅正規化的進程中，要確保社保轉稅不增加中小企業負擔，使減稅政策真正有效地降低企業的總體稅收。

表1 2018年下半年增值稅同比增速預估

表2 節約個稅模擬預估

3.個稅改革向家庭綜合征收模式過渡，專項附加扣除應簡單易行且地域有別

2018年10月個稅改革實現了分類征稅方式向分類與綜合相結合征稅方式的轉變，其中專項附加扣除的納入，既有利于二孩政策的推行，也在實質意義上向家庭征收模式過渡。家庭征收模式既能更好地發揮個稅促進稅負公平和調節稅收分配的作用，又能解決納稅人大幅減少的問題（10月個稅改革后，納稅人占城鎮就業人員的比例將由44%下降到15%，預計2018年減少1.26億納稅人），為未來個稅進一步改革提供空間。2019年1月的專項附加扣除應盡可能簡化、減少征管成本。這點可向英美學習，針對子女支出的扣除數額設置上限：英國規定有16歲以下子女的家庭每年最多可申請2780磅退稅，美國是2000美元。另外，由于我國各省市生活成本差異較大，在專項附加扣除中應體現出地區差異。

表3 預估5種方案下的增值稅減免額度及赤字率

表4 2018年5月增值稅改革后各行業稅率

4.進一步健全法律條文，加速構建地方稅收體系

隨著8月31日全國人大通過反避稅條款和9月1日國稅總局與多國交換了共同申報準則（CRS），我國對海外逃稅的追繳有了法律支撐。政府通過對影視、創投和過去海外大規模逃稅的補繳來解決分配不均的問題。未來，建議通過改變資本利得稅制度，如將資本利得稅納入個稅體系，或從統一稅率變為累進稅率，來解決富人通過分紅等方式不繳個稅的問題。營改增后，地方政府喪失了主體稅種（營業稅），在地方債務風險比較嚴峻的情況下，重建地方稅收體系變得十分迫切?，F階段，增值稅、企業所得稅和個稅均是中央與地方共享稅種。未來我國應在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下，適當增加地方專項稅種，如房地產稅，形成以共享稅為主、專項稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學的中央和地方收入分配體系。

5.提高減稅政策的宣傳效果，確保征稅力度的基礎上進一步控制行政成本

為了達到政策預期、穩定市場情緒，政府應在政策推出前，做好解讀工作，讓納稅人明白減稅的預期效果如何、自身有何受益等；在政策實施階段，嚴格按照政策規定執行，進行全方位的政策評估，確保減稅政策達到預期的效果；在宣傳方面，注重突出實際減稅的額度和未來將持續減稅的計劃。另外，在保障征稅力度基礎上，政府應持續精簡機構、壓縮編制、減少政府運營成本，進一步優化財政支出結構。

■注釋

①筆者使用GARCH模型計算PPI對稅收的傳導作用。taxindex=c+PPI+PPI（-t）+e，taxindex是稅收同比的變動方向指標，如果稅收同比增加記為1，同比減少記為-1；PPI是PPI同比；PPI（-t）是PPI同比的滯后期，t=1～6；e是誤差。結果得到PPI（-5）是正相關而且顯著，即滯后期大概是5個月。

②tax=c+PPI（-5）+e，tax是增值稅同比增速；c是常數；PPI（-5）是滯后期為5個月的PPI同比增速；e是誤差。

③研發費用減稅額=三年平均企業研發經費×政策調整扣除比例×企業所得稅率，從《全國科技經費投入統計公報》中獲得2016年各類企業研發經費支出12144億元（占不變價GDP的1.65%），由于政策鼓勵研發費用支出的擴大，假設2018-2020年的企業研發經費占不變價GDP的2%、2.1%、2.2%，得到三年平均企業研發經費18819.4億元；政策調整扣除比例是25%；企業所得稅率下限使用高新技術企業所得稅稅率15%，上限使用企業所得稅稅率25%。最后，得到減稅額下限是705.7億元，上限是1176.2億元。