職業(yè)病健康監(jiān)管機(jī)構(gòu)沿革與治理體系分析

◎顏燁

當(dāng)前，我國職業(yè)病發(fā)病率高，受害者人數(shù)增多，發(fā)病時(shí)間縮短，呈現(xiàn)持續(xù)快速發(fā)病趨勢。職業(yè)病危害的行業(yè)范圍、空間范圍和單位范圍逐步擴(kuò)大，受害主體即農(nóng)民工不但占據(jù)主要比重，而且受害人數(shù)越來越多。與安全生產(chǎn)（尤其煤礦安全）突發(fā)事故死難人數(shù)逐年下降相比，職業(yè)病發(fā)病人數(shù)上升趨勢不容樂觀（見圖）。

圖 1993年以來全國職業(yè)病例與安全事故死難人數(shù)對比

職業(yè)健康行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)沿革

新中國職業(yè)健康監(jiān)管體制機(jī)制變遷大體可以劃分五個(gè)階段[1][2]，而且這一變遷過程是漸進(jìn)式的，而不是激進(jìn)式的。

1.1949-1998年：勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)職業(yè)健康監(jiān)管

1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定: 實(shí)行工礦檢查制度，以改進(jìn)工礦安全和衛(wèi)生設(shè)備；確立由勞動(dòng)部門進(jìn)行監(jiān)督檢查、綜合管理；同年11月，中央人民政府成立了勞動(dòng)部，下設(shè)勞動(dòng)保護(hù)司，負(fù)責(zé)全國的職業(yè)安全和職業(yè)健康工作。1956年，國務(wù)院正式頒布“三大規(guī)程”，即《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》和《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》；“五項(xiàng)規(guī)定”即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全技術(shù)教育的決定》中關(guān)于職業(yè)安全衛(wèi)生的五條規(guī)定。1988年，根據(jù)全國七屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷勞動(dòng)人事部，組建勞動(dòng)部；新組建的勞動(dòng)部是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的綜合管理全國勞動(dòng)工作的職能部門。1994年，全國人大頒布《勞動(dòng)法》，開辟“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”專章，對用人單位、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)者安全衛(wèi)生行為和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度等進(jìn)行了規(guī)定和要求。

2.1999-2003年：衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)職業(yè)健康監(jiān)管

1998年，國務(wù)院進(jìn)行新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，將勞動(dòng)部承擔(dān)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察職能，交由衛(wèi)生部承擔(dān)。衛(wèi)生部當(dāng)時(shí)承擔(dān)的職責(zé)主要涉及：指導(dǎo)規(guī)范衛(wèi)生行政執(zhí)法工作，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生和學(xué)校衛(wèi)生的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)公共場所和飲用水的衛(wèi)生安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)傳染病防治監(jiān)督。2001年10月，全國人大通過《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（2002年5月1日起施行，2011年、2016年和2017年三次修訂），這是我國第一部職業(yè)病防治法；之后，很多地方出臺(tái)或完善“職業(yè)病防治條例”。

3.2003-2008年：衛(wèi)生部門與安監(jiān)部門雙重監(jiān)管

2003年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)《關(guān)于國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 （國家煤礦安全監(jiān)察局） 主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的通知》，對職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整，將衛(wèi)生部承擔(dān)的作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查職責(zé)劃到國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局；2005年，國務(wù)院又明確將此項(xiàng)職能劃歸國家安全監(jiān)管總局，但衛(wèi)生部還保留職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管監(jiān)察權(quán)。也就是說，這段時(shí)間，職業(yè)健康（衛(wèi)生）由安全監(jiān)管總局與衛(wèi)生部雙重監(jiān)管。同時(shí)，首部《國家職業(yè)病防治規(guī)劃（綱要）（2005-2010年）》頒布。

4.2008-2018年3月：安監(jiān)部門為主監(jiān)管職業(yè)健康

2008年，國務(wù)院批準(zhǔn)同意在國家安監(jiān)總局設(shè)立職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司[3]。但是，新成立的衛(wèi)生與人口計(jì)劃生育委員會(huì)仍然在疾病預(yù)防控制局保留設(shè)立職業(yè)衛(wèi)生與放射衛(wèi)生管理處。在此之后，黨和政府對職業(yè)健康監(jiān)管工作不斷強(qiáng)化[4]。

2016年10月，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布；11月，又出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康”，明確提出“探索建立基于職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)管理的分級(jí)分類監(jiān)管模式”和“探索建立中小微企業(yè)幫扶機(jī)制”等創(chuàng)新發(fā)展新舉措，強(qiáng)調(diào)“積極推動(dòng)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康法律法規(guī)銜接融合”“推進(jìn)職業(yè)健康與安全生產(chǎn)一體化監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法”；12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布第二部《國家職業(yè)病防治規(guī)劃（2016-2020年）》，對基本現(xiàn)狀、總體要求（指導(dǎo)思想、原則要求）、目標(biāo)和任務(wù)作了具體部署。

2017年6月，國家安全監(jiān)管總局發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康一體化監(jiān)管執(zhí)法的指導(dǎo)意見》，要求兩個(gè)領(lǐng)域統(tǒng)一執(zhí)法行動(dòng)，明確執(zhí)法檢查一體化、風(fēng)險(xiǎn)管控一體化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)一體化、宣傳教育培訓(xùn)一體化、技術(shù)服務(wù)一體化以及巡查考核一體化六大任務(wù)。2017年11月底，國家安全監(jiān)管總局會(huì)議確定2018年為“職業(yè)健康執(zhí)法年”，要求把塵毒危害嚴(yán)重超標(biāo)的企業(yè)作為重點(diǎn)檢查對象；會(huì)議同時(shí)強(qiáng)調(diào)，到2020年基本實(shí)現(xiàn)塵毒等重點(diǎn)職業(yè)病危害的有效遏制，到2035年職業(yè)病高發(fā)勢頭得到有效遏制，切實(shí)維護(hù)廣大勞動(dòng)者的職業(yè)健康權(quán)益[5]。

5.2018年3月以來：重新劃歸衛(wèi)生健康部門監(jiān)管

2018年3月，新出臺(tái)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出，不再保留國家安全監(jiān)管總局，職業(yè)健康監(jiān)管職能交由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)。

總體看，新中國成立至今近70年，職業(yè)安全（安全生產(chǎn)）監(jiān)管與職業(yè)健康（衛(wèi)生）兩者合并監(jiān)管長達(dá)60年，兩者分立僅為10年左右。

職業(yè)健康治理體系問題檢視

我國職業(yè)健康問題不容樂觀的根源在于其監(jiān)管體制、機(jī)制存在諸多障礙，治理體系不僅是政府行政監(jiān)管，還包括社會(huì)監(jiān)督、企業(yè)管理的參與。

1.職業(yè)衛(wèi)生保障長期滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（1）職業(yè)衛(wèi)生條例、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)大都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期針對國有企業(yè)制定的，對市場經(jīng)濟(jì)條件下大量的非公有制中小型企業(yè)、外商投資企業(yè)及個(gè)私企業(yè)已很難適用；同時(shí)隨著科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品換代升級(jí)，一些職業(yè)健康保障規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)的修改跟不上新材料、新技術(shù)和新工藝的更新步伐，也一度影響了法律法規(guī)實(shí)際操作和執(zhí)法效果。

（2）用人單位對于職業(yè)病危害的責(zé)任主體意識(shí)相對缺乏。部分用人單位法治意識(shí)不強(qiáng)，不愿意或不主動(dòng)加大資金投入，改善作業(yè)環(huán)境、提供防護(hù)用品、組織職業(yè)健康檢查，使得農(nóng)民工、勞務(wù)派遣人員等的職業(yè)病防護(hù)得不到有效保障。

（3）職業(yè)健康監(jiān)管、職業(yè)病防治的服務(wù)能力不足。目前我國各級(jí)政府職業(yè)健康監(jiān)管人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更談不上加強(qiáng)職業(yè)健康信息化、宣傳教育培訓(xùn)等工作；部分地區(qū)基層監(jiān)管力量和防治工作基礎(chǔ)薄弱，檢查、監(jiān)測必需的現(xiàn)代化裝備和手段缺乏，對重點(diǎn)職業(yè)病及職業(yè)相關(guān)危害因素監(jiān)測能力不足；對職業(yè)危害信息掌握不清，統(tǒng)計(jì)資料不全。

2.行政監(jiān)管分立體制導(dǎo)致監(jiān)管效率較低

我國職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管工作在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)由多個(gè)部門承擔(dān)，政出多門、職能交叉等問題沒有得到徹底解決，導(dǎo)致規(guī)制主體不明確、職能分散。如一段時(shí)間以來，安全生產(chǎn)由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）負(fù)責(zé)，職業(yè)健康（衛(wèi)生）由衛(wèi)生部牽頭負(fù)責(zé)，工傷保險(xiǎn)由勞動(dòng)和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)，鍋爐壓力容器監(jiān)察職能由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局分管。他們在各自的權(quán)限范圍內(nèi)對用人單位和勞動(dòng)者執(zhí)行法律法規(guī)情況實(shí)施監(jiān)督，但是由于監(jiān)管主體不明，相互職能交叉且缺乏相互配合，監(jiān)管效率較低。

盡管近幾年逐步統(tǒng)一由原安監(jiān)總局負(fù)責(zé)牽頭（2018年3月前），但職業(yè)健康、工傷保險(xiǎn)等相關(guān)職能仍然由衛(wèi)計(jì)委（衛(wèi)生部門）、勞動(dòng)部門（人社部門）等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而且相較日益強(qiáng)硬的安全事故監(jiān)管，職業(yè)健康監(jiān)管雖有《職業(yè)病防治法》進(jìn)行統(tǒng)率，但涉及職業(yè)健康保障的下位法規(guī)制度多數(shù)還只是部門規(guī)章，立法層次較低，權(quán)威性不足，且可操作性不強(qiáng)，難以震懾企業(yè)尤其私營企業(yè)的違法侵權(quán)行為。

3.職業(yè)健康監(jiān)管與服務(wù)體系存在缺陷

目前，政府對于職業(yè)健康的監(jiān)管與服務(wù)，雖然弱于職業(yè)安全（安全生產(chǎn)），但同社會(huì)監(jiān)督與社會(huì)服務(wù)來說，政府的力量依然強(qiáng)勁。政府單一性監(jiān)管與服務(wù)的弊端在于：一是容易造成公共資源與機(jī)會(huì)壟斷及其嫌疑；二是政府系統(tǒng)內(nèi)部因職業(yè)健康監(jiān)管部門多，職能交叉、權(quán)威不足，無法有效監(jiān)管；三是政府人力、財(cái)力和精力有限，只能負(fù)起有限監(jiān)管責(zé)任，難以有效組織、開展職業(yè)健康監(jiān)管與服務(wù)。

綜上，我國職業(yè)安全健康（衛(wèi)生）監(jiān)管體系初步實(shí)現(xiàn)了“職業(yè)安全與職業(yè)健康（衛(wèi)生）監(jiān)管相互獨(dú)立”到“職業(yè)安全健康（衛(wèi)生）監(jiān)管統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變：防治工作力度、資金投入不斷加大，職業(yè)病檢測評(píng)價(jià)與控制、職業(yè)健康檢查以及職業(yè)病診斷鑒定和救治水平不斷提升；源頭監(jiān)管和專項(xiàng)整治力度持續(xù)加大，用人單位危害勞動(dòng)者健康的違法行為有所減少，工作場所職業(yè)衛(wèi)生條件得到改善；職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)、化學(xué)中毒和核輻射醫(yī)療救治基地建設(shè)得到加強(qiáng)，重大急性職業(yè)病危害事故明顯減少；職業(yè)病防治宣傳更加普及，全社會(huì)防治意識(shí)不斷提高。然而，與職業(yè)安全（安全生產(chǎn)）監(jiān)管相比，職業(yè)健康問題仍然有著很高的發(fā)生幾率，這說明深層次矛盾和問題并未得到根本解決。目前全國職業(yè)健康監(jiān)管與職業(yè)安全（安全生產(chǎn)）監(jiān)管重新分開，監(jiān)管職能再次轉(zhuǎn)歸衛(wèi)生部門獨(dú)立行使，其效果如何，尚需進(jìn)一步觀察。