北京市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究
——以北京市延慶區(qū)為例

文/張銳 張曉妍 袁鐘楚

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是新時代中國特色社會主義發(fā)展的重要實踐，是建設現代化國家的關鍵舉措，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。為落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，國家發(fā)展和改革委員會分三批確定國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，在新型城鎮(zhèn)化重點領域探索典型經驗和創(chuàng)新模式。北京市六個區(qū)先后被納入試點，本文立足延慶區(qū)作為第三批綜合試點的實際情況，針對掣肘新型城鎮(zhèn)化建設的瓶頸問題，從“人地錢”等角度，研究提出加快新型城鎮(zhèn)化建設的路徑，為超大城市推進新型城鎮(zhèn)化建設積累先行先試經驗。

一、北京市新型城鎮(zhèn)化建設特點

北京市作為首都城市和超大型城市，在疏解非首都功能、建設國際一流和諧宜居之都的戰(zhàn)略背景下，新型城鎮(zhèn)化建設既具有一般性城市的普遍性特征，又與一般性城市具有較大區(qū)別性。主要表現在五個方面：一是城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和水平不同。2017年，北京市的城鎮(zhèn)化率達到86.5%，進入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段。二是人口市民化管理的側重點不同。北京市在推進農業(yè)轉移人口市民化時，需妥善處理滿足外來人口市民化需求與人口規(guī)模調控、非首都功能疏解的關系，工作重點更側重于加速推動本地農民市民化。三是土地利用更加強調減量集約。因此要嚴控并有效縮減城鄉(xiāng)建設用地總量，必須在存量建設用地上做足文章。四是城鎮(zhèn)化投融資更加便利。北京聚集了大量國內外銀行、投資、基金等機構，資金來源更加多元、便利。五是住房供需矛盾更加突出。北京解決新型城鎮(zhèn)化建設任務中“房”問題的難度，比其他城市更為艱巨。

“人、地、錢、房”是新型城鎮(zhèn)化建設中的核心任務，與其他省市相比，北京市城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平、戰(zhàn)略目標、建設任務、工作重點具有許多不同之處，在理解北京市新型城鎮(zhèn)化建設中必須把握好階段性特征以及差異性。本文以延慶區(qū)作為案例，重點研究北京特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

二、延慶區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設現狀及問題

（一）現狀情況

1．城鎮(zhèn)化總體水平穩(wěn)步提高。“十二五”期間，本區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率年均增長1個百分點，2017年底，常住人口城鎮(zhèn)化率56.5%，處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，戶籍人口城鎮(zhèn)化率45 %，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差11個百分點。

2．城鄉(xiāng)體系逐步健全。出臺城鄉(xiāng)建設系列政策文件，形成宜居新城、精品小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村政策體系，通過宜居新城—精品小鎮(zhèn)—美麗鄉(xiāng)村的協同建設，大大提升可持續(xù)發(fā)展能力。

3．特色產業(yè)基礎進一步夯實。2017年，三次產業(yè)結構為5.0：31.3：63.7；一產發(fā)展已形成品牌優(yōu)勢，“延慶·有機農業(yè)”占農業(yè)總產值比重達20%，百里山水畫廊成為全市溝域經濟發(fā)展典范，四季花海被評為“中國美麗田園”；二產發(fā)展注重新能源、節(jié)能環(huán)保等新興產業(yè)，2012年成立中關村延慶園，新能源環(huán)保產業(yè)產值占規(guī)模以上工業(yè)總產值比重達到45.4%；三產發(fā)展勢頭強勁，依托八達嶺長城、石佛寺、野鴨湖等自然和人文景觀，大力發(fā)展旅游產業(yè)。

4．綠色發(fā)展大事帶動效應逐步顯現。北京成功獲得2019年世界園藝博覽會承辦權和2022年冬奧會舉辦權，世園會的舉辦地和冬奧會的高山滑雪、雪車雪橇比賽項目落戶本區(qū)，成為三大賽區(qū)之一。在世界級綠色大事的帶動下，高標準建設道路交通、市政設施、公共服務設施等項目，城鎮(zhèn)綜合承載力不斷增強。2017年完成全社會固定資產投資1541377萬元，比上年增長43.7%。

（二）面臨問題

1．城鎮(zhèn)化水平總體不高。全區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率56.5%，低于全市平均水平30個百分點，城鎮(zhèn)化水平仍有較大提升空間。全區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%，低于全市平均水平37個百分點。全區(qū)農民15萬人，占全區(qū)戶籍人口的一半以上，人口市民化壓力較大。

2．建設用地使用面臨瓶頸。全區(qū)土地總面積1994.88平方公里，其中，建設用地約占總面積的6.54%。根據全市用地減量化發(fā)展的要求和年度計劃，集體建設用地將按照一定的比例縮減指標。延慶區(qū)農村集體產業(yè)用地相對較少，集體經濟不發(fā)達，目前最有可能被盤活做文章的集體經營性建設用地資源十分有限。另外宅基地再利用涉及到農民的生活穩(wěn)定問題，國家政策改革步伐較小，在全區(qū)突破宅基地利用的政策瓶頸難度很大。

3．城鎮(zhèn)產業(yè)基礎薄弱。延慶區(qū)的經濟總量較小，產業(yè)層級不高。區(qū)內涉農知名龍頭企業(yè)較少，帶動能力不強，提升農村經濟內生發(fā)展動力不足；新能源和節(jié)能環(huán)保產業(yè)主要依賴少數骨干企業(yè)的帶動，但產業(yè)體系僅是雛形，尚未形成規(guī)模；旅游業(yè)休閑旅游季節(jié)性較強，旅游設施和服務體系有待完善。

4．項目資金平衡和融資難度大。延慶區(qū)地處生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，受建設用地指標不足、容積率和建筑密度等建設指標控制較嚴和區(qū)位條件的影響，項目開發(fā)能獲取的直接和間接收益較北京市其它區(qū)更低，難以平衡高額的征地補償費用。棚戶區(qū)改造、公共服務設施、基礎設施等工程需要投入高額的資金，單純依靠政府主導、依賴土地財政支撐的城鎮(zhèn)化模式難以持續(xù)。

三、延慶區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑

（一） 依托重大活動帶動農業(yè)轉移人口市民化

依據《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》，緊密對接北京市人口管理總體部署，以重大活動籌辦舉辦、重大項目建設等為契機，推動農業(yè)人口轉移，統(tǒng)籌解決新市民的城市融入問題，加快推動農民就地就近城鎮(zhèn)化。

1．農業(yè)轉移人口市民化的路徑

農業(yè)轉移人口市民化主要聚焦在三個方面：一是通過冬奧會、世園會等重大活動，用好棚戶區(qū)改造政策，對其涉及村莊進行搬遷，推動農民實現農轉非，實現本地農民到居民的轉變。二是通過重大活動和項目實施，帶動外來高端人口在延慶工作、居住、生活，促進外來常住人口市民化。三是通過鎮(zhèn)區(qū)改造、山區(qū)搬遷等方式，將涉及村莊安置到鎮(zhèn)中心區(qū)、城區(qū)居住，配建完善的基礎設施和公共服務設施，讓農民在不轉居的情況下，享受與城鎮(zhèn)居民同樣的公共服務。

2．提升新市民融入城市能力

(1)增加社會保障力度和覆蓋率。統(tǒng)一社會保障成本測算標準，一次性繳納就業(yè)補助費用和社會保險轉移接續(xù)費用，實現城鄉(xiāng)社會保險制度之間無障礙轉移接續(xù)；優(yōu)化新農合社會保險制度，逐步縮小農民非轉居聚居人口與城鎮(zhèn)居民的社會保險差距。

(2)降低新市民就業(yè)成本。建立健全農村勞動力申請小額貼息貸款和城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、農村轉移就業(yè)勞動力等人員崗位補貼和社會保險補貼的制度，制定農業(yè)轉移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)意見，降低創(chuàng)業(yè)門檻，放寬創(chuàng)業(yè)市場準入，鼓勵展開多種形式的創(chuàng)業(yè)活動，營造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

(3)增強農民就業(yè)轉變能力。順應農民職業(yè)化發(fā)展趨勢，制定職業(yè)農民教育培訓、扶持的指導文件，推動傳統(tǒng)農民轉型成為“新型職業(yè)農民”；借勢冬奧會、世園會等重大活動，創(chuàng)新培訓方式，與園藝產業(yè)、旅游服務業(yè)等相關企業(yè)加強合作，定向培養(yǎng)企業(yè)所需人才。

(4)建立均等化的公共服務機制。將外來常住人口的子女義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇；根據常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務資源，將隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務體系，免費提供健康教育、婦幼保健、預防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛(wèi)生服務；拓寬住房保障渠道，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善新市民的居住條件。

(二)建立促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的用地機制

堅持城鄉(xiāng)建設用地減量提質和集約高效利用，以北京集體建設用地政策創(chuàng)新為指導，釋放政策紅利，集成使用集體產業(yè)用地，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、閑置宅基地創(chuàng)新使用等用地政策，破解集體建設用地粗放使用、農村宅基地閑置等難點問題，積極穩(wěn)妥推進綠色產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1．實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策

（1）統(tǒng)籌存量集體建設用地的空間配置。探索建立存量土地指標評價體系，根據土地量化指標確定評價級別，按照評價機制進行評價，評價好的在用地指標、銀行貸款、節(jié)能環(huán)保等方面給予政策傾斜，評價差的就淘汰，將其作為土地增減掛鉤的依據。根據北京市政策要求，制定延慶區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施細則，將置換出的部分集體建設用地指標，實現與延慶新城，及發(fā)展基礎較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用。

（2）城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施流程。一是建立增減掛鉤平臺。在保障農民利益的同時，由區(qū)政府統(tǒng)籌確定可用于增減掛政策的建新地塊和拆舊地塊，并建立大數據平臺統(tǒng)一管理，確保建新拆舊項目區(qū)內建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低。二是建設項目供地審批。項目建設單位確定用地位置、占用耕地面積，按照項目用地申請要求，準備項目征地的相關報審材料，獲得用地批準后，實施土地一級開發(fā)。三是拆舊地塊復墾審批。根據政策要求，編制增減掛鉤實施方案，將實施方案和審批材料報至市規(guī)劃國土委審核，審核通過后，報市政府批準。對拆舊地塊實施復墾，復墾費用可由政府或社會單位投資，按照拆遷補償標準計算拆舊區(qū)的拆遷補償安置費用，安置費用可納入建新地塊的一級開發(fā)成本。（見圖1）

圖1 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤示意

2．統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產業(yè)用地

（1）探索成立鎮(zhèn)級聯營公司。按照發(fā)展權共享的原則，在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃的指導下，以鎮(zhèn)為實施單元，各村以集體土地所有權入股，成立鎮(zhèn)級聯營公司，土地使用權登記在該公司名下。各村集體經濟組織一次性授權鎮(zhèn)級聯營公司，成為土地整理開發(fā)、建設運營的主體。股權由全村持有，作為收益分配的依據。

（2）編制實施方案落實政策。延慶區(qū)大榆樹鎮(zhèn)是北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產業(yè)用地試點，遵循規(guī)劃先行的原則，鎮(zhèn)政府會同規(guī)劃分局、國土分局等區(qū)相關部門，抓緊編制實施方案，包括“拆舊建新”方案、“建新區(qū)”控制性詳細規(guī)劃、試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、“拆舊區(qū)”土地整治等，形成成熟方案后，按照審批流程逐級報送，市政府批復后，加快推動政策實施。

3．推進農村閑置宅基地的高效利用

（1）探索建立鎮(zhèn)級宅基地交易平臺。探討農村宅基地在鎮(zhèn)域范圍內農村人口及村集體經濟組織之間有序流轉，建立鎮(zhèn)級宅基地流轉平臺。依托北京農村產權交易所延慶辦事處，在鎮(zhèn)級農村產權交易所開辟宅基地使用權交易板塊，由各村有償回收閑置宅基地，優(yōu)先安排本村內無房戶住房需求和部分耕地復墾后，將宅基地使用權、有償使用費的基本情況發(fā)送到該交易平臺，鎮(zhèn)內各村集體經濟組織和農民均可直接進行交易。交易成功后到區(qū)級土地管理部門辦理變更登記；交易不成功的宅基地，可申請土地復墾和規(guī)劃調整，簡化手續(xù)，土地指標進入鎮(zhèn)級土地集中流轉區(qū)。將農民在農村占有和支配的宅基地資源轉變?yōu)橘Y產，并將這些資產變現為可交易、能抵押的資本，可以提高農民帶資進城能力。

（2）創(chuàng)新閑置宅基地利用模式。村集體成立農民房產經營專業(yè)合作社，作為組織管理農民并與社會資本開展合作的主體，按照自愿、有償的原則，農民將閑置宅基地或房屋流轉到合作社，并成為社員。合作社在區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)的指導下與社會資本開展合作，確定好合作形式、管理形式、收益分配方案等內容，在每年取得收益分配時對社員進行分紅，并對社員進行管理。合作社負責閑置宅基地及房屋的經營管理，投入資金改造房屋，建設休閑養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)發(fā)展必備的配套設施。區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）通過招商引資工作，引入有實力、有信譽的優(yōu)質社會資本和專業(yè)的管理團隊，集成目前各項扶持政策，對試點村在基礎設施建設、公共服務配套、簡化審批手續(xù)等方面給予一定支持，同時監(jiān)督合作社對社員進行分紅，維護農民權益。（見圖2）

圖2 閑置宅基地和農宅利用實施流程示意圖

（三）建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制

冬奧會和世園會周邊的基礎設施提升、環(huán)境整治、配套公共服務建設和特色小城鎮(zhèn)建設面臨較大的資金缺口，傳統(tǒng)的資金籌措渠道和融資模式已經難以滿足現實需求，應整合利用政府資金、民間資本，創(chuàng)新投融資渠道，建立多元化、可持續(xù)的投融資機制。

1．加大政府財政支持力度。制定綠色產業(yè)引導基金使用管理辦法，發(fā)揮政府資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構等社會、民間資本參與，支持創(chuàng)新型的高端綠色產業(yè)。

2．建立與政策性金融機構合作機制。加強與國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行的溝通，對接商業(yè)銀行、保險、基金等金融機構，加強各類資金的統(tǒng)籌調配，暢通服務城鎮(zhèn)化建設的金融通道。

3．大力推廣政府與社會資本合作模式。放開社會資本在基礎設施和公共服務設施領域的市場準入，細化PPP項目管理辦法，規(guī)范PPP項目的建設、采購、監(jiān)管，建立PPP項目儲備庫，在冬奧會場館、世園會園區(qū)等重點區(qū)域實施一批PPP項目，逐步擴大模式適用領域。

（四）統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化建設

積極落實京津冀協同發(fā)展，以服務世園會、冬奧會等綠色大事為重點，在更大空間范圍內優(yōu)化延慶城鎮(zhèn)空間布局，以創(chuàng)新完善“宜居新城—精品小鎮(zhèn)—美麗鄉(xiāng)村”城鄉(xiāng)體系為主線，把城市和鄉(xiāng)村作為有機整體統(tǒng)籌謀劃，全面推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1．加快推進宜居新城建設

完善棚戶區(qū)改造政策，改善居民居住條件，有序推進棚戶區(qū)改造工程，實行集中搬遷安置。扎實推進各項公共服務和基礎設施建設，提升新城綜合承載能力。按照“國家森林城市”標準，建設具有延慶特色的商業(yè)街區(qū)、文化體驗區(qū)、園藝冬奧主題公園。

2．培育一批特色小城鎮(zhèn)

依據不同地形特征、重大活動承載、具有較好產業(yè)項目基礎等原則，選擇試點建設特色小城鎮(zhèn)，培育特色產業(yè)功能，完善公共服務、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等，建成一批形態(tài)“小而美”、功能“精而強”的特色小城鎮(zhèn)。

（1）冬奧冰雪休閑小鎮(zhèn)。充分把握2022年冬奧會契機，以服務保障冬奧會為主要任務，圍繞冰雪產業(yè)發(fā)展，打造冰雪休閑小鎮(zhèn)門戶。張山營鎮(zhèn)借助冬奧賽區(qū)場館建設，完善服務保障冬奧會配套設施，打造為以冰雪休閑為核心、四季旅游為特色的冬奧冰雪休閑小鎮(zhèn)。

（2）園藝風情小鎮(zhèn)。依托康莊鎮(zhèn)的世園會、中關村延慶園等特色資源和毗鄰新城、交通便利的區(qū)位優(yōu)勢，緊緊把握“園藝”和“科技”兩個關鍵詞，加快引進花卉園藝、高新技術、成果孵化等產業(yè)資源，促進自然生態(tài)資源、休閑娛樂資源、科技創(chuàng)新要素和園藝產業(yè)融合發(fā)展，打造以世園風情為風貌特點，串聯文化旅游、休閑度假、創(chuàng)新服務等功能的園藝風情小鎮(zhèn)。

（3）休閑旅游小鎮(zhèn)。千家店鎮(zhèn)位于延慶區(qū)東部山區(qū)，擁有百里山水畫廊、世界地質公園等特色資源。圍繞溝域經濟發(fā)展，全面提升鎮(zhèn)域生態(tài)環(huán)境和景觀風貌，打造以自然山水體驗、地質文化休閑為特色的全域旅游名鎮(zhèn)。

（4）花韻文化古鎮(zhèn)。四海鎮(zhèn)擁有四季花海、四海古城、長城遺址等優(yōu)質資源。依托自然生態(tài)環(huán)境本底，以溝域經濟為重要抓手，通過花卉觀光休閑帶、文化休閑度假帶和六大功能區(qū)，串聯鎮(zhèn)域特色村莊和主要景點，延伸花卉產業(yè)鏈。

3．推進美麗鄉(xiāng)村建設

充分挖掘農村的自然資源和文化資源，發(fā)揮規(guī)劃引領作用，完善基礎設施和公共服務設施，健全美麗鄉(xiāng)村建設管理機制，全面建成和諧幸福生活美的美麗鄉(xiāng)村，打響延慶“首都美麗鄉(xiāng)村”品牌。落實中央推進的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農村“三權分置”改革，創(chuàng)新農村生產管理模式，以村為單位，成立農村合作社，與社會相關專業(yè)公司和機構合作，開展農用地統(tǒng)籌利用，形成“公司+合作社+農民”的運營模式。