油氣體制改革下浙江省天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展思考

文/王春梅

前言

隨著我國能源市場化改革的不斷推進(jìn)，天然氣市場化改革呼聲日漸提高，國家也在不斷嘗試天然氣產(chǎn)業(yè)市場化改革，出臺了一系列漸進(jìn)式配套改革措施。浙江省經(jīng)濟發(fā)達(dá)，天然氣市場量大面廣，體制機制具有代表性，本文著重探究了在油氣體制改革背景下，浙江省應(yīng)該如何順應(yīng)趨勢，抓住機遇，直面挑戰(zhàn)，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、國家油氣體制改革政策分析

（一）改革目標(biāo)

我國油氣體制改革的目標(biāo)，是基于國情和社會主義市場經(jīng)濟改革的方向，正確處理好企業(yè)、市場、政府之間的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以保障國家能源安全、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、滿足人民群眾需求為目標(biāo)，建立健全競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制，實現(xiàn)國家利益、企業(yè)利益和社會利益的有機統(tǒng)一。

（二）總體思路

堅持政企分開、政資分開、網(wǎng)運分開、主輔分離，借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗和做法，并充分考慮我國油氣行業(yè)發(fā)展實際，有序放開勘查開采、進(jìn)出口、煉化加工、批發(fā)零售等競爭性業(yè)務(wù)；全面放開競爭性環(huán)節(jié)政府定價；有序推進(jìn)油氣管道網(wǎng)運分開；加強油氣行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管；加強油氣安全保障體系建設(shè)；加強油氣行業(yè)配套改革。通過深化改革、破除制約油氣行業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，增強油氣行業(yè)整體競爭力，構(gòu)建多元化油氣供應(yīng)體系，提高能源安全自主保障能力，推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)水平提高，實現(xiàn)能源效率目標(biāo)與能源安全目標(biāo)的有機統(tǒng)一。

（三）天然氣領(lǐng)域改革的主要進(jìn)程

目前，上游非常規(guī)氣區(qū)塊放開工作正有序啟動；民營企業(yè)自建或租用LNG接收站進(jìn)口天然氣已成為現(xiàn)實；管道信息公開工作已經(jīng)開展，中石油等央企已在為管道獨立做相應(yīng)準(zhǔn)備；國家明確了加快推進(jìn)天然氣利用的四大任務(wù)；上海和重慶天然氣交易中心成立，管道運輸價格和配氣價格管理辦法出臺；對儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)提出具體目標(biāo)和時間節(jié)點；逐步完善安全體系建設(shè)；持續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革。下一步改革計劃將在目前進(jìn)展的基礎(chǔ)上，不斷探索、深入，繼續(xù)朝著改革的總目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。

天然氣體制改革的主要進(jìn)程情況表

二、浙江省天然氣發(fā)展現(xiàn)狀及體制機制

（一）供應(yīng)現(xiàn)狀

目前，浙江省由最初單一氣源的西氣東輸增加至西一氣、西二氣、川氣、寧波LNG、東海天然氣和麗水36-1氣六種。截至2017年底，累計建成天然氣省級管網(wǎng)1500多公里，省級管網(wǎng)陸續(xù)完善，供氣渠道逐步豐富，“多氣源一環(huán)網(wǎng)”的供氣格局基本形成。2017年全省管輸天然氣供應(yīng)87億方，自產(chǎn)率16.1%，外省調(diào)入占比48.6%，進(jìn)口占比35.2%。天然氣供應(yīng)主體為中海油、中石化和中石油，分別占浙江省天然氣市場的45.3%、32%和22.7%。

（二）消費現(xiàn)狀

2017年，浙江省天然氣消費總量約105億方（含液態(tài)），同比增長19.3%。天然氣利用從居民、公服和調(diào)峰電廠逐步向工業(yè)、車船、分布式能源、熱電聯(lián)產(chǎn)有序推廣，利用領(lǐng)域不斷擴大。管輸天然氣區(qū)域已覆蓋浙江省除舟山外的所有地級市，2017年城市管輸用氣52.2億方、電廠用氣32.4億方、大型工業(yè)（煉化）用氣2.5億方，城市用氣和電廠用氣分別占總消費量的60%和37%。通氣較早的杭州、嘉興、寧波、湖州和紹興，天然氣覆蓋率廣，利用方式多樣，氣化率高，占全省天然氣消費量的91%。

（三）機制體制

鑒于浙江省地形地貌特殊，且區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，加之天然氣資源匱乏的客觀情況，浙江省政府在2001年便提出實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的全省天然氣管網(wǎng)運營格局，即同網(wǎng)同價、集中采購、集中配送的集約化運營模式。經(jīng)過十多年的運行，目前的運營模式對促進(jìn)浙江省天然氣的整體開發(fā)利用，降低各種資源的使用成本發(fā)揮了積極的作用；尤其是在冬季全國資源緊缺的情況下，浙江省級管網(wǎng)統(tǒng)籌多氣源供應(yīng)，有效擺脫了外部因素的制約，極大地保障了浙江省的能源供應(yīng)安全。未來隨著天然氣市場化改革的進(jìn)一步深化，體制機制方面可能存在局部的束縛與缺乏足夠的靈活性，有待于進(jìn)行自我轉(zhuǎn)型與革新。

三、油氣改革對浙江省天然氣發(fā)展的影響

浙江省的天然氣供應(yīng)體制在全國一直具有其特殊性與代表性，盡管現(xiàn)有模式能夠最有效解決天然氣快速發(fā)展階段出現(xiàn)的一系列問題，但隨著油氣體制改革的不斷深入，浙江省天然氣體制也受到了外界的質(zhì)疑和前所未有的挑戰(zhàn)。與此同時，市場化體制將會為浙江省引進(jìn)更多更可靠的天然氣資源，并為全省的天然氣產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展帶來更多的機遇。

（一）挑戰(zhàn)

1．全省的供氣體制能否適應(yīng)新的變化

市場化改革的方向是運銷分離，政府管住中間的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，全面放開兩頭的競爭性環(huán)節(jié)，形成主要由市場決定資源配置的機制，這必然對省網(wǎng)的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”帶來沖擊。作為省級天然氣管網(wǎng)的建設(shè)、管理和運營方，浙江省網(wǎng)仍將擁有管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)，執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一調(diào)度的職能，但統(tǒng)一市場和統(tǒng)一價格將面臨來自外部的沖擊。

除省級管網(wǎng)以外，城市管網(wǎng)也面臨同樣的困境。由于歷史的原因，浙江省幾個主要城市均是通過獨立的高壓管網(wǎng)公司從省公司購氣，并向下游的城市燃?xì)夤句N售天然氣，從而形成了一個區(qū)域的統(tǒng)購統(tǒng)銷主體，新形勢下如何破解是更大的難題。

2．輸氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施能否滿足市場提出的更高要求

一方面，當(dāng)前浙江省內(nèi)輸氣管網(wǎng)的運營具有一定的排他性，隨著輸氣管道價格監(jiān)管、輸氣管道信息公開、最終向第三方公平公正開放，必然會完成由“企業(yè)管網(wǎng)”整體向“公共管網(wǎng)”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)市場化配置資源。但多氣源、多用戶的輸氣要求對浙江省輸氣管網(wǎng)的運行、調(diào)度和儲氣調(diào)峰均提出了較高的要求。另一方面，由于輸氣管道價格監(jiān)管中對管道負(fù)荷率的要求，輸氣管網(wǎng)的投資決策也面臨更大的不確定性，造成偏遠(yuǎn)地區(qū)的管道建設(shè)滯后。

3．市場化配置資源與政府的調(diào)控和監(jiān)管能否匹配

目前，浙江省有六種氣源，且高壓管道已經(jīng)覆蓋了所有的地區(qū)級城市及大部分縣城。依據(jù)國家的改革路線圖，參照發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗，浙江省完全有條件也有能力進(jìn)行徹底的市場化改革。但是，由于我國北方冬季采暖用氣的需求量巨大，加之基礎(chǔ)設(shè)施特別是儲氣能力嚴(yán)重不足，造成每年冬季不可避免的全國性資源短缺，尤其是去冬今春更演化成全國性氣荒。在此背景下，本著保民生為第一要務(wù)的宗旨，政府調(diào)控必然將南方用戶的合同資源上調(diào)北方用于采暖，而浙江省只能在國際市場采購高價的LNG現(xiàn)貨資源，但政府對價格的管制并未放開，如果全部由下游城市燃?xì)馄髽I(yè)消化必將造成局部性的氣荒，屆時安全供氣的主體責(zé)任將很難界定。此外，省級管網(wǎng)和城市配氣管網(wǎng)獨立運行后，輸配氣公司的成本核定以及價格監(jiān)管也將面臨較大的挑戰(zhàn)。

（二）機遇

1．上游資源來源多元化

隨著國家有序放開勘查開采市場準(zhǔn)入限制和上游資源進(jìn)出口體制機制改革的突破，將有更多符合條件的油氣企業(yè)參與上游資源的勘探開發(fā)、拓寬海外資源的進(jìn)口渠道，極大地調(diào)動各類市場主體參與油氣氣源的供應(yīng)和競爭，這將有助于浙江省市場獲得更多優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的天然氣資源。

2．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體增多

多元化的資源和市場的眾多參與主體，催生基礎(chǔ)設(shè)施完善的需求和動力，LNG接收站、轉(zhuǎn)運站及配套聯(lián)絡(luò)線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體的增多將極大豐富和完善浙江省天然氣管網(wǎng)，對擴大天然氣利用，提高管網(wǎng)輸配能力，保障供應(yīng)大有裨益。

3．促使省級管網(wǎng)和區(qū)域管網(wǎng)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸

一方面，為降低省外資源調(diào)入的依存度，省級管網(wǎng)和部分大型城市燃?xì)馄髽I(yè)可以借機力爭向產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸，加快在省內(nèi)沿海自主LNG接收站布局建設(shè)及境外資源的鎖定，或參與上游油氣區(qū)塊的出讓與開發(fā)；另一方面，自有接收站及更多的LNG儲罐，不僅提高對資源的掌控，還可以增強省網(wǎng)及區(qū)域管網(wǎng)的安全保障能力。

4．促進(jìn)城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)轉(zhuǎn)型升級

配氣價格的透明化，一方面有效降低了終端用戶的用氣成本，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用；另一方面也促使城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)拓寬思路，不再僅僅將自身定位成燃料銷售企業(yè)，而是向產(chǎn)業(yè)鏈縱深和綜合能源服務(wù)企業(yè)的方向發(fā)展。

5．促進(jìn)天然氣終端市場的發(fā)展

毫無疑問，天然氣下游產(chǎn)業(yè)是改革的直接受益者，其中受影響最大的工業(yè)、發(fā)電、交通運輸?shù)刃袠I(yè)，隨著燃料成本的降低，使得在上述領(lǐng)域的天然氣與替代能源的競爭性進(jìn)一步增強，工業(yè)用氣、燃機電廠發(fā)電小時數(shù)、天然氣車船的數(shù)量都將有大幅度的上升，對浙江省的經(jīng)濟社會發(fā)展將起到極大的促進(jìn)作用。

四、浙江省天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向建議

在天然氣體制改革步伐的推進(jìn)過程中，浙江省的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展也將迎來一個轉(zhuǎn)型升級的機遇期，其產(chǎn)業(yè)鏈中所暴露出來的發(fā)展的不平衡、不充分問題：諸如資源對外依存度過高、部分中間輸配層級過多、儲氣調(diào)峰體系不健全、一環(huán)網(wǎng)縣縣通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展慢、交易平臺的市場化試點破冰難等，將隨著改革的深入和對癥施策而得到解決，針對全省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議如下：

（一）進(jìn)一步提升上游資源的多元化，同時增加自主氣源布局和掌控力，提高儲氣調(diào)峰能力

在當(dāng)前浙江已有六種氣源的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬與引進(jìn)各類主體資源入浙：加快舟山LNG、寧波LNG二期和溫州LNG項目建設(shè)，推進(jìn)玉環(huán)大麥嶼、嘉興獨山港、溫州狀元岙等LNG中轉(zhuǎn)儲運項目前期和建設(shè)；積極推動?xùn)|海天然氣第二登陸項目落地，全力支持東海寧波氣田群氣源引進(jìn)及后續(xù)滾動開發(fā)，擴大省域近海油氣資源的勘探和開發(fā)力度；支持省內(nèi)企業(yè)在合理控制風(fēng)險的前提下，通過控股或參股等方式嘗試海外天然氣資源采購或上游投資，增強浙江省的氣源掌控能力；加快推動新疆煤制氣入浙進(jìn)度。通過多措并舉擴充資源的多元化接入省管網(wǎng)，提升氣源調(diào)配力的同時可進(jìn)一步提高區(qū)域的儲氣調(diào)峰能力。

（二）進(jìn)一步完善中游管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全力打造“一張網(wǎng)、縣縣通”供氣格局，加快推進(jìn)省際互聯(lián)互通

加快省內(nèi)主干網(wǎng)閉環(huán)，盡早開工建設(shè)蕭山-義烏支線；加快建成舟山-寧波輸氣管道，并啟動杭甬復(fù)線建設(shè)，突破LNG管輸瓶頸；加快推進(jìn)“縣縣通”行動計劃，以及城市配氣網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；加快推進(jìn)浙滬天然氣聯(lián)絡(luò)線一期建設(shè)，啟動浙滬聯(lián)絡(luò)線二期、浙蘇、浙皖、浙閩等省際連接項目前期工作；與“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)結(jié)合，提高管網(wǎng)的智能運營和調(diào)度能力。

通過加快天然氣管網(wǎng)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，不僅可以突破各類資源接納與運輸?shù)奈锢砥款i、保障有效交割，同時依靠周邊省際互聯(lián)互通，促進(jìn)東部資源西送，并可提高天然氣區(qū)域保供能力。

（三）在保障供應(yīng)安全的前提下，推進(jìn)價格市場化，探索供氣環(huán)節(jié)扁平化，降低用氣成本，擴大下游天然氣利用

加大天然氣利用全產(chǎn)業(yè)鏈安全管理，落實安全政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任；利用多氣源一環(huán)網(wǎng)和省際互通優(yōu)勢，建立舟山天然氣市場交易平臺，逐步引入期貨等金融產(chǎn)品，打造區(qū)域性天然氣交易中心；根據(jù)全省天然氣輸配現(xiàn)狀，制定并落實輸配價格制度和監(jiān)管辦法；根據(jù)省內(nèi)各級高壓管道和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定整合方案，逐步消除部分天然氣供應(yīng)不合理中間環(huán)節(jié)，有效降低各個環(huán)節(jié)輸配費用，降低氣價；加快推進(jìn)各地市配套接氣門站建設(shè)，盡快對接省級管網(wǎng)，滿足城鄉(xiāng)用氣需求；理順上網(wǎng)和售電的體制機制，促進(jìn)天然氣分布式發(fā)展；持續(xù)推動煤改氣等清潔燃料替代工程，擴大下游天然氣利用。

（四）鼓勵各地建設(shè)儲氣設(shè)施，建立健全省級、地方、大用戶三級儲備調(diào)峰體系

明確三級儲備體系責(zé)任主體和任務(wù)分工，加快省級供氣企業(yè)儲備設(shè)施建設(shè)；地方城市燃?xì)鈨湓O(shè)施建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，建立以政府為主導(dǎo)、城燃企業(yè)為主體的應(yīng)急儲備體系；引導(dǎo)有需要的大用戶自建儲氣調(diào)峰設(shè)施；探索儲氣、調(diào)峰服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價方式，鼓勵第三方主體投資建設(shè)運營獨立的儲氣調(diào)峰設(shè)施。