新時代重慶政府融資平臺轉型發展思考

文 / 余 濤 衛 雷

融資平臺是政府配置資源設立的、負責實施公益性項目的獨立法人，也是政府投融資代理人。在推動城鎮建設、促進重大項目落地的同時，融資平臺存在管理機制不暢、經營效率較低、債務規模飆升等問題。在金融去杠桿與債務強監管下，融資平臺轉型與新時代的政府投融資改革共振。本文分析了融資平臺的發展現狀與環境，從體制機制、平臺定位、組織構架、業務拓展、資金調度等方面提出轉型思考與建議。

一、發展現狀

（一）發展歷程

分稅制改革后中央和地方的財權、事權不匹配，導致地方政府存在較大資金缺口。為打破政府財力薄弱、社會資本投資意愿不足的局面，推動重大基礎設施項目實施，各地成立了大量融資平臺。截至2017年12月31日，銀監會共登記各類融資平臺11734家，其中9185家現按平臺管理，另外2549家已退出平臺管理。

根據黃奇帆市長對融資平臺的定位：代表市政府意志的投融資主體，籌集經濟建設所需要的資金，在國民經濟的支柱領域、關系國計民生的領域、基礎環節領域發揮主導作用。市政府整合財政、土地、稅費、國債、存量資產等資源，組建三類市級融資平臺：一是以渝富集團為代表的資本平臺。該集團主要協助政府完成資產處置，在金融領域、戰略性新興產業領域進行國有資本運營；二是針對具體重點區域或行業組建的項目平臺。例如江北嘴公司（負責江北嘴片區開發）、交旅公司（旅游產業綜合開發）；三是基礎設施開發平臺。如八家市級政府融資平臺（簡稱：“八大投”），八大投概況詳見表1。

八大投利用政府信用，依托銀行、債權、信托、股市與海外等市場融資手段籌集建設資金，分類完成政府交辦的土地儲備、高速公路、城市基礎設施、水利水務、公益建筑等重要公益性項目。截至2012年，八大投累計投資5413億元，建成2000公里高速公路等道路設施，完成1000萬平方米公租房、機場等公益性建筑與區域綜合開發。八大投的運營管理模式，曾被世界銀行譽為“欠發達地區城市建設可以借鑒的樣板”，在全國得到廣泛復制與推廣。

自2012年起，市委市政府根據投融資體制改革、地方政府債務管控、土地儲備整治、國企改革等系列政策要求，將八大投整合成五家融資平臺（簡稱“五大投”）：其中水投集團與水務集團合并成重慶市水務資產經營有限公司;建投集團與煤炭集團、燃氣集團整合成工業企業并更名為能源集團;高等級公路投資集團的公路資產由地產集團托管，其余資產轉型為旅游企業并更名旅投集團。五大投概況詳見表2。

目前五大融資平臺已擁有西南證券、交通擔保等一批優質金融或實體企業的股權，其中水務資產的主體板塊與城投集團的部分板塊已上市；高速公路、供排水等部分項目已建成并具備持續盈利能力，并與非公企業開展大量混改合作。截至2017年3月底，五大投資集團資產總額7387.71億元，負債總額4339.29億元（其中剛性債務約3372.59億元），信用等級全部為3A。詳見表3。

表1 重慶市級八家政府融資平臺概況

表2 重慶五家政府融資平臺概況

表3 重慶五家政府融資平臺資產負債概況

（二）模式特點

在按照財政不擔保，企業間不互保、專項資金不交叉的風險控制原則下，融資平臺基本實現資產負債、投入產出、現金流的三大平衡。

該模式特點包括：一是資源效益最大化。融資平臺通過土地抵押提前變現土地價值，同時整合分散的財政補助、轉移支付等各類資金，形成規模集聚效益，有效撬動社會資金融資。二是主體市場化。融資平臺作為獨立法人，在借力政府信用并疊加企業信用完成融資，采用市場化方式完成項目建設與運維。三是分工專業化。融資平臺分類實施軌道交通、公路、水利水務、土地整治等領域，通過組建專業化團隊，利用先進技術，提高基礎設施與公共服務的產出供給效率。

（三）存在的問題

在政府的扶持下，融資平臺未全面經歷市場的考驗與洗禮，積累了一些問題：

一是體制機制有待完善。融資平臺雖按照現代企業制度構建起外殼，但企業行政化現象突出，主要體現在企業主要領導由國資委任命，未建立合理投融資決策、人事任免、績效獎罰等機制。

二是盈利模式不合理。融資平臺主要收益來源為政府配置的資源性收益與企業經營性收益，其中政府配置了大量市政設施、軌道交通等公益性固定資產，變現能力較差、資產質量低，此外融資平臺業務集中在市政基礎設施建設領域，自我造血機制沒有形成，盈利點較少。五大投2017年第一季度經營收益僅64.3億元，總資產周轉率僅為0.87%（營業收入/總資產）。

三是市場籌資困難。2016年1月18日、2017年1月18日、2018年1月18日，AAA企業債5年期債務收益率分別為3.21%、4.04%、5.43%。在規范土地儲備與金融機構資產管理業務后，傳統的政府注資解決資本金+金融機構融資的資金渠道難以為繼，預期項目資本金及貸款籌集難度加大，資金成本持續上升。企業債債務收益率曲線詳見圖1。

四是短期償債壓力突出。2018年1月云南省政府融資平臺未能按時足額償還信托貸款本息，城投信托債務首次打破剛性兌付。重慶市債務總額約1.4萬億元（含政府及融資平臺），其中政府債務約0.4萬億元，融資平臺負債約1萬億元（其中五大投剛性0.34萬億元）。債務期限分布錯配，近三年債務償還壓力巨大，其中1年內（含1年）到期占比約38.6%，1-3年內到期占比22.6%。中短期內政府及融資平臺都將面臨嚴峻的償債壓力。重慶市債務期限分布詳見表4。

圖1 中債AAA企業債債務收益率曲線

二、政策環境

（一）外部環境

一是防范金融風險。十九大報告提出，新時代下要健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。防范化解重大金融風險成為2018年的經濟工作“三大攻堅戰”之首，財政、“一行三會”等主管部門密集出文，全方位規范強化銀行、信托、基金、小貸、保險等金融機構的資管產品與通道業務監管，其中《中國銀監會關于規范銀信類業務的通知》（銀監發〔2017〕55號）明確提出不得將信托資金違規投向地方政府融資平臺。

二是政府債務管控。2017年12月財政部的《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》,強調了中央不救助、政府不兜底的原則，報告從六個方面要求制止地方政府違法違規舉債、遏制隱性債務增量，要求推動融資平臺轉型。

在地方政府債務持續高壓監管下，截至2018年1月，地方債務（含地方政府及融資平臺）約21.8萬億元，重慶市債務總額約1.4萬億元，其中政府債務約0.37萬億元，低于國務院核定的0.38萬億元額度。預計2017年重慶市到期債務金額411億元，同期一般公共預算支出3807億元，重慶市債務風險整體可控。

三是融資平臺清理規范。《重慶市人民政府辦公廳關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》（渝府辦發〔2017〕74號）是重慶市融資平臺改革的綱領性文件，要求清理并加快推進融資平臺市場化轉型，明確每個區縣確定的公益性項目建設單位最多不超過3家。重慶市已有114家退出平臺管理，現仍有258家登記管理（占全國在冊總額的2.8%），存在較大清理空間。分類處理融資平臺將成為投融資體制改革的重要抓手和工作重點。

（二）內部基礎

一是市場化服務政府。融資平臺與政府具有天然的血脈聯系，在終止代理政府融資功能、剝離政府債務后，可轉型作為獨立法人，通過市場化方式服務政府。此外，為有序推進平臺公司轉型、防范誘發重大財務與金融風險，政府將在存量債務分類處理、注入經營性收入資產、授權經營等方面給予融資平臺全力支持。

表4 重慶市債務還款期限分布概況

二是城鎮化領域業務優勢明顯。融資平臺既有業務聚焦在基礎設施建設與公共服務領域，相關業務優勢明顯。2016年底重慶市年末常住人口3048萬人，城鎮化率62.6%，2020年預計常住人口達3400萬，城鎮化率約70%。城鎮化伴生的配套基礎設施與公共服務需求旺盛，單純依靠政府財力人力存在巨大缺口，融資平臺大有所為。

三是短期償債壓力較大。融資平臺的資產負債率高（五大投平均資產負債率約58.7%，其中高速集團約70.1%）、有息債務規模大和集中償付等問題，加之舊債未還，新債又起，資金平衡壓力巨大。離開政府直接信用背書后，平臺可建立多元化、結構化、市場化的融資渠道，擴大股權融資、項目融資、海外融資比例，做好資金調度與平衡。

三、轉型思考

（一）明確定位、推動分類轉型

從八大投到五大投，重慶市一直走在融資平臺轉型改革前沿，以市水務資產公司為例，該集團定位清晰，完成從城區自來水供應與污水處理，到市級水務運營商，再向全國綜合水務服務商的三級跳，企業的決策、管理、技術、服務、成本控制、資本運作等能力均有顯著提升，取得較好經濟效益與示范效果。

融資平臺應明確定位、分類處理、差異化轉型。加快以項目建設的經營者向公共服務提供商轉變，例如交通、城投類平臺公司依托基礎設施等項目建設者向公共服務提供商轉型；土地儲備類投資集團由城市建設者向城市綜合運營商轉型。清算撤銷只承擔公益性項目融資任務、依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺。促進融資平臺由政府主導者向市場化合作的參與者、競爭者轉型。

（二）完善構架、提高運營效率

構建市場化、現代化的公司法人治理結構。積極推進股份制改革，引入各類投資者實現股權多元化，積極推動混合所有制改革，推動國有資本的社會化監管。落實董事會決策職權，建立重大投融資決策終身追究制度，規范投融資監督管理。完善績效獎罰機制。持續推進經理層任期制和契約化管理，推行職業經理人制度，探索企業領導人員差異化薪酬分配辦法，推動人員合理流動。

提高公共產品與資本的運轉效率，是保證融資平臺轉型成功與可持續發展的根本。融資平臺應全面提升平臺的業務與管理水平，加強信息化建設，提高創新企業決策、組織等能力，提升運營效率。

（三）拓展業務、創新盈利模式

融資平臺既要重融資建設，又要重運營管理，分類拓展經營類、準經營及非經營類業務板塊，構建與完善自我造血機制。融資平臺自主決策承接經營類業務以獲取多元化收益、自負盈虧。可作為社會資本，采用PPP模式平等參與準經營類公益性項目；通過政府授權經營（ABO）模式承接非經營類的公益性項目，探索市場化績效結算機制。

加快形成核心競爭力，積極參與通過政府購買服務方式的棚戶區改造、易地扶貧搬遷、土地征拆服務（不含工程類）等項目，由政府統籌實施的，通過專項債券解決資金問題的高速公路、土地儲備等項目。

（四）平衡資金、防控財務風險

做好融資規劃與資金調度。融資平臺由于新舊債務累積，且融資模式從高度依賴政府信用轉向政府信用+企業信用的雙輪驅動，中短期資金平衡壓力巨大。融資平臺應結合自身的建設、運營優勢，擴大經營性現金流與資本實力，構建股權融資、債權融資、夾層融資和項目融資多元化融資。此外，融資平臺可盤點存量資源，探索ABS、TOT、ROT模式，實現資產良性滾動開發。

加強債務管理，防控短期財務風險。合理規劃公司財務與融資計劃，債務規模應與公司的償付能力相匹配，融資模式與公司發展戰略有機結合，嚴格管理融資平臺的投資、擔保行為，規范投融資責任制度，防范化解財務風險。

四、保障措施

（一）推動投融資體制改革，有序安排重大項目落地

制定政府投資正面清單，聚焦市場化程度低的公益性項目。全面放開非法律禁止的投資領域，針對社會資本不愿進入的領域，按照《國家發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》（發改價格〔2017〕1941號）文件要求，加快深化價格機制改革，加大市場主體培育，鼓勵轉型后的融資平臺積極參與。有經營性收益且市場化程度高的項目，政府原則上不再投資。

按照政府債務規模管控要求，做好融資規劃。科學規劃公益性項目實施序列，優先保障在建項目實施，根據財力有序安排新建項目與政府性投資規模，根據項目性質合理匹配融資渠道。

（二）加大政府扶持，提高項目可融資性

成立融資扶持平臺。對于劃定為政府性債務（包括或有債務等），梳理項目融資成本高、期限短的融資，由市政府研究組建過渡性融資平臺，推動融資平臺的資產重組和債務重組。

合理匹配資源，提高項目可融資性。平衡融資平臺建設公益性項目所需要的資本金，做實資本金覆蓋額度，保障平臺公司輕裝上陣。通過對有產業、有效益、有能力的平臺公司增資擴股、匹配存量經營性資產等多種方式，提高公司資本實力；按照與融資平臺簽訂的合同協議約定，履行配置資產、授予特許經營權、落實政府購買服務及財政補貼資金等責任。

（三）創新政府與社會資本合作模式

試點推廣政府授權模式。在總結2015年市環投集團的鄉鎮污水處理與2016年北京市軌道交通項目的經驗上，針對市場調節無效、收益差的“大基建、小運營”項目（例如軌道交通、市郊鐵路等），試點推廣政府ABO模式（授權-建設-運營），即政府授權融資平臺負責公益性項目的投資、建設、運營等，合作期內通過構建市場化回報模式、績效考核、服務監管等機制，實現政企雙贏。

積極推動政府采購。嚴格按照政府采購目錄及《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)要求，積極推動棚戶區改造、異地扶貧搬遷等政府購買服務，試點公共服務（例如公共圖像采集、養老、教育）的政府購買服務。規范推廣融資租賃。參照大連市快軌3號線等典型案例，運用PPP模式盤活存量軌道、體育、文化、旅游等資產。

（四）理順融資平臺監管政策

全面提升融資平臺監管水平，國資委以管資本為主深化國資監管職能轉變，科學界定國資所有權和經營權邊界，建立監管權力清單和責任清單。完善國資監管制度，有效約束和規范企業行為，完善企業金融風險預警與處置機制，加大企業轉型與減債引導。一事一議研究融資平臺轉型方案，推動科學轉型。