農戶宅基地有償退出與有償使用決策行為影響因素研究
——基于傳統農區宜城市的實證

胡銀根，吳 欣，王 聰，余依云，董文靜，徐小峰

（1.華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070；2.溫州科技職業學院，浙江 溫州 325000；3.上海市地質調查研究院，上海 200072）

宅基地有償退出與有償使用（簡稱宅基地“雙有償”）策略是促進宅基地公平取得、提高其利用效率的有效手段，是宅基地制度改革的重要內容。宅基地有償退出可以增加農民財產性收入[1]；宅基地有償使用可以盤活農村建設用地存量和提高利用效率、改善農居條件和環境，為城鄉發展和建設騰挪空間[2]。因此，實行宅基地“雙有償”策略，引導農民合理使用或有序退出宅基地并給予農民合理需求的補償，既是中國新型城鎮化發展的要求，也是推進農村宅基地制度改革、實現鄉村振興的必然選擇。

目前，學者們對農村宅基地的關注和研究正逐步深入。研究內容主要集中在宅基地有償退出和有償使用方面。在宅基地退出上，著重于宅基地退出必要性[3]、意愿影響因素[4]、補償標準方式[5]和配套機制構建[6]等方面；關于宅基地有償使用研究主要側重于有償使用的歷史緣由及必要性、制度構建以及收費標準[7]，對其影響因素研究鮮有涉及。在宅基地退出影響因素研究中，目前基于省[8]、市[4]、縣[9]級的尺度層面均有涉及，研究區域尺度選擇較為成熟。此外，還有學者將兩個研究區域進行對比分析[10]。在研究視角上，有基于福利視角[11]、代際差異視角[12]、新城鎮化背景視角[13]等方面。在研究方法上，主要以農戶為對象，通過問卷調查方式獲取相關數據，采用Logit[11]、Probit[13]、Ordered Choice[14]等模型進行分析。但已有研究在得出一些有益結論的同時也存在不足：一是實證研究模型變量的選取缺乏具有說服力的指導框架；二是研究內容大量集中于農戶基本特征、補償標準或退地農民社會安置與宅基地退出意愿的關系，缺乏系統綜合分析；三是研究較少基于“雙有償”系統分析視角，并以實施了宅基地“雙有償”改革試點區為實證區；四是目前對宅基地有償使用影響因素研究還較少涉及，而現實中農戶超標準（含一戶多宅、超面積）占用宅基地現象嚴重。鑒于此，本文引入OSTROM的IAD延伸決策模型[15]，將農戶特征、認知能力等個體微觀因素、政策實施環境中觀因素、政策規則等宏觀制度因素置于統一框架下系統分析，以宅基地制度改革試點的湖北省傳統農區宜城市為研究區域，創新性地將宅基地“雙有償”一體化考慮，探討農戶宅基地“雙有償”決策行為及其影響因素等相關問題。

1 影響農戶宅基地“雙有償”決策行為的作用機理

新制度經濟學認為，不同的制度通過本身所隱含的約束與激勵機制，影響“理性經濟人”的行為及資源分配。不同的制度策略對同一行為主體影響程度和范圍不同，不同行為主體在同一政策條件下也將呈現不同的制度行為。根據該結論，宅基地“雙有償”策略對農戶決策作用過程就是先激勵后約束。（1）激勵作用。農戶受到宅基地有償退出的激勵策略影響，產生退出動機，并根據補償標準和補償方式，測算收益成本。（2）約束作用。對于不愿意選擇有償退出宅基地的農戶，將受到有償使用策略的約束刺激。根據政策中規定面積、有償使用的繳納期限、頻率、費用標準，測算收益成本。由于宅基地有償使用是針對部分不愿意接受有償退出激勵性策略的群體所采用的一種約束性策略，與宅基地有償退出是遞進關系，因此本文的研究對象是那些需要做出宅基地“雙有償”選擇的群體，即試點區超標準（含超面積、一戶多宅）占用宅基地的本村村民，以及通過繼承房屋或其他方式占有宅基地的非本村成員。（3）若農戶拒絕宅基地“雙有償”策略，必將促使管理者進一步優化策略。在新的策略刺激下，農戶會產生新的決策行為，從而進入一個新的循環，直至達到最終的優化目標。

以上就是宅基地“雙有償”策略對農戶決策行為影響的作用機理。因此，在研究農戶“雙有償”決策行為中，宅基地“雙有償”策略必須進行系統研究。

2 IAD農戶決策模型構建

新制度經濟學中理性選擇模型——制度分析與發展框架（Institutional Analysis and Development Framework，IAD）原本是致力于解釋應用規則等外生變量如何影響公共資源的自主治理，而為資源使用者提供一套能夠提升信任與合作的制度設計方案及評價標準[16]。根據IAD框架，行為主體的理性選擇主要受5類變量的影響：物質屬性、共同體屬性要素、規則要素、行動情境以及個體的心理活動[17]。運用IAD框架的關鍵就是厘清行動舞臺中行動情境和行動者在外生變量影響下的相互作用及其產生的結果對兩者的反作用。同時，這種反作用又影響外生變量和行動舞臺。因此，OSTROM認為行動舞臺既是自變量，也是因變量[15]，并在此基礎上建立了IAD延伸決策模型。其中心原理是：決策者的行為不僅會受自然物質和制度環境影響外，還受到決策者自身狀況、規則控制、凈收益預期和對行動狀況信息的感知程度等影響。此外，決策者行動前對最終行動的實際結果認知程度也將反作用行動情景，產生決策影響。近幾年，基于IAD延伸模型的農戶種樹意愿[18]、農戶征地意愿[19]、農戶管護意愿[20]、農戶耕地休養意愿[21]等研究表明了該模型能夠較好地應用于農戶意愿決策方面的研究。

鑒于此，本文將農戶宅基地“雙有償”行為決策模型分解為：將決策者狀況（戶主特征及家庭概況）、政策實施環境和宅基地“雙有償”規則聯系起來作為外生變量，將農戶對行動狀況及預期結果的感知作為內生變量，即認知改革變量，兩種變量共同影響農戶決策。

3 數據分析

3.1 變量選取及定義

按照模型中4方面自變量的內容，基于OSTROM行動情景的具體7個構成要素[14]：（1）決策者屬性：年齡、受教育程度、性別等；（2）決策者的身份或職位；（3）決策者集合及其與結果的關聯；（4）市場整體環境；（5）行動者關于行動情境結構（規則）的信息；（6）行動者對決策的控制力；（7）行動結果的收益和成本。在綜合國內外參考文獻及理論分析的基礎上，本文擬定了24個指標，選取分變量及定義見表1。需補充說明的是，由于宅基地附著物（房屋）的綜合屬性難以量化，本文采用住宅數量和使用狀況予以代替。在宅基地“雙有償”策略方面，采用“雙有償”收費或補償形式、標準、用途方面等指標替代。

3.2 數據來源

本文數據來源于兩方面：一是宜城市國土資源局資料；二是調研問卷。調查考慮距離城市中心距離遠近（主城區、副城區、傳統集鎮、中心村、普通村莊）以及地形（山地、丘陵、平原）采取隨機抽樣法抽查宜城市6鎮9村。本次調查共發放問卷 252份，收回有效問卷246份，問卷有效率97.62%。調查中選擇有償退出的農戶67個，占27.24%。這類農戶主要是：一戶多宅和整村改造后異地安置的退出。其中，一戶多宅的占比為76.12%，整村改造的占比為31.37%。因此，此次調研對象沒有完全退出宅基地進城的農戶，不涉及農戶成員權退出，退出農戶仍居住在農村。選擇宅基地有償使用的農戶有179個，72.76%。其中，超占面積的集體經濟組織成員占比95.53%；非集體經濟組織成員占比4.47%。此外，調研中有一戶因退出補償和收費公平問題而拒絕宅基地“雙有償”。由于不屬于宅基地“雙有償”調研對象，未作為樣本，但這恰好說明，對于拒絕當前“雙有償”策略的農戶，集體經濟組織或者地方政府需要進一步優化策略。

表1 農戶宅基地 雙有償 意愿變量定義Tab.1 Variable de fi nition of farmers’ willingness towards homestead “Double Paid”

3.3 計量模型設定

本文選擇Logistic回歸模型進行檢驗，設因變量為y。當y= 0時，農戶選擇宅基地有償使用，y= 1時，農戶選擇宅基地有償退出。假設函數f（x）=β0+β1x1+β2x2+…+βnxn為農戶選擇宅基地“雙有償”的變量線性函數，根據Logistic模型定義可知：農戶選擇宅基地有償退出的概率，機會比率即。斜率βi給出xi每單位變化時因變量的變化程度。參照模型4方面自變量的定義，將函數形式設定為：

式（1）中：Pi表示農戶選擇宅基地有償退出的概率；HOV代表戶主和家庭特征變量；ENV代表政策實施環境；RUL代表對宅基地“雙有償”規則的認知變量；REF代表農戶改革認知變量；μ為隨機擾動項。

4 實例分析

4.1 研究區概況

宜城市位于湖北省西北部，國土總面積2 115 km2，版圖呈“蝴蝶狀”。依據宜城市國土局調查統計：截至2016年初，宜城市宅基地總戶數10.66萬戶，11.24萬宗宅基地，一戶一宅9.27萬戶，占總戶數的86.96%；“一戶多宅”0.87萬戶，占8.16%；超占面積8.63萬戶，達81%。本次調查選擇傳統農區宜城市為調查區域，主要原因在于：（1）屬于國家宅基地改革試點區。宜城市作為湖北省唯一現行的國家“三塊地”改革試點區，是研究宅基地“雙有償”決策因素的典型代表。（2）宅基地“雙有償”群體大。宜城市屬于傳統農區，人均耕地和戶均宅基地面積大，全市81%的農戶宅基地面積超標，需進行“雙有償”選擇。（3）傳統農區農戶對土地依賴具有矛盾性。傳統農區人口轉移量大，土地內部閑置情況相對嚴重，而對于留守的農戶而言，其對土地的依賴性又比其他地區高。（4）宜城市還是國家新型城鎮化綜合試點，與宅基地制度改革相輔相成。

宅基地“雙有償”情況。宜城市實行獎勵補償引導宅基地退出，退出補償標準將法定面積部分按征地補償標準、超占面積部分按征地補償標準的70%計算。此外，村委會可根據資金狀況在上述標準的0.5～1.5倍之間確定具體補償標準。而針對超標宅基地，采用“政府定價（基準價格分為5級）、村定標準（30%內浮動）、分段調節（階梯式收費）”的有償使用方式，實際繳納有償使用費為各區段面積與基準價格、調節系數乘積累加。各村在實行試點時，其宅基地“雙有償”具體政策由村民代表大會確定，補償和收費標準不一。截至2017年底，宜城市有償退出宅基地505戶、面積30.8 hm2；收取7.2萬戶宅基地有償使用費，共1 207萬元。

調研發現，雙有償策略中，農戶宅基地自愿有償退出不暢，仍有72.76%的農戶選擇有償使用。主要原因在于：（1）集體經濟收益低，無力推進宅基地有償退出。宜城市是傳統農業農區，大多數村集體經濟組織比較薄弱，產業發展單一，補償標準偏低，僅依靠宅基地有償使用收取的費用，無力補償退出宅基地費用，難以保障宅基地及房屋自愿有償退出收儲機制的落實。（2）農戶對宅基地預期價值高。農民對宅基地權益及其農民身份的未來附加值有較高預期，即使宅基地破舊、閑置，也不愿放棄宅基地和農民身份，協商難度大。（3）退出后宅基地無法得到有效利用。一方面，退出宅基地流轉空間窄，限制了流轉范圍；另一方面，退出宅基地統籌土地綜合整治的政策難落實，不同的資金整合政策不明確。調研中有2個村莊中宅基地退出后仍是原狀閑置。（4）農業人口市民化，農民進城落戶的政策未配套，農戶想進城但又不愿意放棄宅基地。

4.2 結果與分析

4.2.1 結果

運用SPSS 20.0進行二元Logistic回歸分析，采用“向前：條件”回歸策略，經過13次迭代，模型總體回歸結果顯示4類指標項均有顯著變量，見表2（因篇幅有限，僅列出最后步驟結果），即農戶的宅基地“雙有償”意愿受到戶主特征及家庭概況、政策實施環境和市場、宅基地“雙有償”規則、認知改革變量的共同影響，其中，起到顯著影響的變量有13個：農戶性別、家庭人口、住宅數量、宅基地（房屋）與集鎮距離、村莊基礎設施發達程度、退出補償標準、收取費用用途、宅基地所有權歸屬、城市農村生活偏好、退出對實際生活水平影響、使用費對家庭收入影響、有償退出政策滿意度、有償使用政策滿意度。

4.2.2 模型檢驗

一般而言，模型顯著，說明模型是合理的。本文模型運行得到的整體效果及模型參數如表3所示。由此可知，方程整體上在0.01的水平上顯著。此外，本文以模型匯總中Cox & Snell R2和Nagelkerke R2兩個統計量取代線性回歸中的R2統計量。從模型整體檢驗效果（表4）來看，Cox & Snell R2值達到0.573大于0.300，而Nagelkerke R2值達到0.831大于0.500，表明模型擬合效果較好。

表2 模型總體回歸結果Tab.2 Model regression results

表3 模型系數的綜合檢驗Tab.3 Comprehensive test of model coef fi cients

表4 模型匯總Tab.4 Summary of models

4.2.3 結果分析

（1）戶主特征和家庭概況。根據計量結果，在反映戶主特征和家庭概況的變量中，性別、家庭人口、住宅數量在解釋因變量方面差異顯著。戶主性別系數為-1.770，表明女性愿意選擇宅基地有償退出的概率是男性的5.88倍，其原因在于男女性在家庭中扮演角色不同。已有研究表明：女性農民會為了讓子女接受更好的教育、尊重子女的意愿而退出宅基地[22]。家庭人口0.1的顯著性水平下對農戶宅基地“雙有償”決策影響顯著，且呈現明顯的正相關關系（系數為0.334）。家庭人口對農戶福利有影響，家庭人口多，勞動力也較多，其家庭收入也隨之增加，收入來源渠道也更為多元，其對宅基地依賴性也將降低。住宅數量在解釋因變量方面達到99%的顯著性水平，家庭住宅數量的系數為3.031，表明在其他條件不變的情況下，家庭住宅數量增加一處，農戶愿意選擇宅基地有償退出的概率是選擇宅基地有償使用概率的20.72（即e3.031）倍，農戶家庭住宅數量越多間接表明農戶住房保障越強，而宅基地所承擔的保障功能被削弱。此外，部分農戶屬于一戶多宅情況，而目前調研村對一戶多宅農戶收取的宅基地有償使用費標準高。因此愿意選擇宅基地有償退出也在情理之中。

（2）政策實施環境變量。在政策實施環境變量中，離城鎮中心市場的距離對選擇宅基地有償退出在0.01的水平下顯著，且呈現明顯的負相關關系（系數為-0.281），即離城鎮中心越遠，農戶更愿意選擇有償使用。已有研究表明，農戶宅基地退出意愿與其影響因素存在空間分異性，高城鎮化率的地區農戶退出意愿高于低城鎮化率地區，丘陵地區農戶退出意愿高于平原地區[23]。為進一步探究宅基地“雙有償”影響因素，本文按村區位及地形分類分析，其結果與已有研究結論一致，但在距離上總體退出意愿呈現的是中間高兩邊低的“正態分布”，傳統集鎮區的農戶宅基地退出意愿最高（表5）。城鎮周邊地區由于地理位置優勢、公共設施及服務受城鎮輻射影響，農戶退出意愿低。隨著與城鎮中心距離增大，農戶選擇宅基地有償退出的概率增加，有改善居住區位的傾向，但當距離逐步增大至一定范圍乃至偏遠農村時，農戶有償退出意愿開始下降，農戶傾向于有償使用，這是因為偏遠地區農戶對土地的依賴性較高。另一方面，村莊基礎設施發達程度對農戶宅基地“雙有償”決策影響在0.01的水平下顯著，且呈現明顯的負相關關系（系數為-2.113）。一般而言，村莊基礎設施越發達，農戶對區位交通環境滿意度越高，其宅基地退出意愿越弱。

（3）“雙有償”規則變量。反映宅基地“雙有償”規則的變量中，出乎意料的是退出補償標準在0.01的顯著性水平下對農戶宅基地有償退出呈負相關關系。據調查，目前已經選擇有償退出的農戶主要是屬于一戶多宅并且另一處宅基地已經閑置或廢棄的農戶。而這類農戶雖然獲得的補償低（部分補償為0，部分村將宅基地退出復墾后歸還原農戶作為唯一補償），但若不退出，則需要繳納的有償使用費標準高。因此，部分農戶綜合衡量宅基地的利用狀況與有償使用費之后，在有償退出補償標準低的情況下仍愿意退出。收取費用用途在0.05的顯著性水平下對農戶宅基地“雙有償”決策影響顯著，且呈正相關關系。據調研，對于不愿意選擇有償退出的農戶來說，將宅基地的有償使用費用于村莊基礎設施建設或公益事業，農戶更愿意積極配合繳納費用。此外，像被調研的羅屋村，將收取費用賬目公開、使用過程嚴格按程序規定的做法贏得了農戶信任，有利于宅基地“雙有償”改革工作的推進。但本文中宅基地“雙有償”是否農戶可以自由選擇的變量影響卻并不顯著。調研表明，在無宅基地有償退出方案的村莊，部分宅基地常年空置甚至房屋倒塌，農戶雖然愿意退出但因村內無政策而被迫選擇繳納有償使用費。這就增加了農民負擔，違背了宅基地“雙有償”改革的初衷。

（4）改革認知變量。在改革認知變量中，宅基地所有權歸屬認知對農戶宅基地“雙有償”決策在0.01的水平下影響顯著，且呈現正相關關系（系數為2.290）。表明在其他條件不變的情況下，能正確認知宅基地所有權歸屬的農戶愿意選擇宅基地有償退出的概率是其他的9.88（即e2.290）倍。一般而言，對宅基地政策越了解，越能明白宅基地“雙有償”的意義，其退出宅基地的意愿也就越強烈。因此，在推進宅基地改革過程中，地方政府和基層工作人員要注意政策宣傳力度。城市農村生活偏好在0.05的顯著性水平下宅基地“雙有償”影響顯著，呈現明顯的負相關關系（系數為-0.922），即偏愛在農村生活的農戶更愿意選擇宅基地有償使用，不愿意有償退出。調研中74.39%的受訪農戶更傾向于在農村生活。因此，在推進有償退出中，宅基地補償方式要考慮農戶偏好，安置方式多元化，而不是一味地退宅進城落戶。有償退出對實際生活水平影響、政策滿意度的解釋因變量方面均達到99%的顯著性水平，呈正相關關系（系數分別為2.295、2.066），即退出后實際生活水平提高或對有償退出的政策滿意度越高，農戶在“雙有償”中更傾向于有償退出。有償使用政策滿意度、使用費對家庭收入影響變量分別在0.05和0.01的顯著性水平下顯著。這是因為農戶是理性的，會綜合評估有償退出對實際生活水平的影響，當預估到退出后生活水平下降時，農戶更愿意繳納有償使用費用保留宅基地。

5 結論與建議

5.1 結論

本文從宅基地“雙有償”系統分析視角出發，以宅基地“雙有償”意愿的農戶為對象，采用IAD延伸決策模型為理論指導框架，通過對宜城市傳統農區的農戶進行走訪調查，運用Logistic回歸分析和對模型參數的解釋檢驗，得到如下結論：（1）影響農戶宅基地有償退出決策的因素中，家庭人口、住宅數量、收取費用用途、宅基地所有權歸屬認知、退出對實際生活水平影響、使用費對家庭收入影響、有償退出政策滿意度等指標具有明顯的正向影響。其中住宅數量這一因素起到了決定性的作用，反映出農戶退出農村宅基地最大的顧慮是對住房保障的擔憂。此外，農戶對于宅基地所有權歸屬的認知有利于農戶選擇宅基地有償退出。（2）農戶性別、宅基地（房屋）與集鎮距離、村莊基礎設施發達程度、退出補償標準、城市農村生活偏好、有償使用政策滿意度等指標對宅基地“雙有償”中的有償使用具有明顯的正向影響。宅基地（房屋）與集鎮距離對農戶選擇雙有償呈現“正態分布”，即距離集鎮近的與距離集鎮很遠的農戶對有償退出響應沒有距離適中的高。因此，在推進宅基地有償退出時要注意時序分區。另外，農戶對城市農村生活偏好已有明顯轉變，在退出安置方式上不必過分強調進城安置。

表5 基于村區位與地形農戶退出意愿的差異性Tab.5 Differences of rural households’ exit intention based on village location and terrain

5.2 政策建議

農戶宅基地“雙有償”決策行為受多種因素的影響，且各因素對決策行為的影響程度存在差異。基于上述研究結論，提出以下建議：（1）加大宅基地相關政策和規定的宣傳力度。農民對國家政策的接受較為被動，認知水平有限，信息不完全下農戶存在模糊厭惡，使得農戶對決策后未來收益與成本產生顧慮，降低了退出意愿。在宅基地試點改革過程中，仍需加強多方式、多渠道的政策宣傳，提高農民對政策知曉程度。（2）科學推進宅基地有償退出。一方面，要尊重農民的意愿，提供多元化退出機制，并建立有效的利益驅動機制。另一方面，要考慮退出的時序分區問題。在地理位置上，應按中心村—遠郊—近郊的順序依次退出。在宅基地狀態上，選擇從廢棄—空置—使用效率低的宅基地依次退出。此外，要加強對退出后的宅基地管理，多種方式盤活土地資源。（3）合理使用有償使用費。調研中農戶普遍表示收取的有償使用費應用于村莊基礎設施建設、公益金等方面。此外，還應嚴格遵循費用支出審核程序，以確保收取的有償使用費取之于民用之于民。（4）宅基地“雙有償”策略對于營造農戶公平環境至關重要。因此在實施過程中，集體經濟組織或者地方政府需要進一步優化宅基地“雙有償”策略，確保宅基地有償退出補償公平和有償使用收費公平。

5.3 展望

在研究區域上，本文所研究的宜城市只是33個宅基地改革試點之一，鑒于各地自然社會經濟和相關政策的差異性，還需對不同類型的經濟區進行比較。在變量上，宅基地上的附著物特別是房屋特征也是重要影響因素，本文粗略采用住宅數量和使用狀態，未考慮房屋的綜合特征，一定程度上影響了數據分析的可信度。此外，試點區與非試點區農戶認知也存在差異，進而導致宅基地“雙有償”的影響因素有所變化，需要進行對比分析。