中央和地方財權事權關系問題研究

范崇鑫

摘要：科學合理劃分中央與地方的財權與事權關系，是處理好中央與地方政府間關系的關鍵，對于政府職能的高效發揮和經濟社會的發展有著重要的意義。本文通過研究中央和地方府之間關系，發現中央與地方財權事權與支出責任劃分過程中存在的問題并提供解決思路。

關鍵詞：中央，地方，事權，財權

一、我國中央與地方政府事權與財權劃分的理論基礎

譚建立（2007年）從國內生產總值、GDP增長率較高年份等多角度因素進行數量分析，提出了統一中央與地方財權、事權關系的數量調控方案。文政（2008年）以中央與地方政府間混合型事權博弈為研究主線，初步構建我國中央與地方政府間支出事權關系的研究體系。寇鐵軍、周波（2008年）從政府間事權財權劃分的法律安排、財政支出結構角度進行了國際比較分析。鐘曉敏、葉寧（2010年）提出了一個同時考慮財政需要和財政能力的簡單的均等化轉移支付公式。

二、中央與地方財權事權與支出責任劃分過程中存在的問題

（一）缺乏法律依據，使得權責劃分過程困難重重

第一，我國還沒有制度稅收基本法作為稅收法律體系的母法，來統帥、指導、協調各單行稅法、法規，對稅收共同性問題進行規范。第二，地方稅收立法權長期無法落實，稅收立法權過分集中。我國憲法規定，各省、自治區、直轄市在不違背憲法和其他全國性法律法規的前提下，可以根據本地區實際，制定本地區的稅收法律。但現行的18個稅種，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅完成了全國人大的稅收立法程序，其他15個全部是由國務院制定的稅收條例或暫行。并且，省級以下地方政府，尤其市地級政府，也沒有稅收立法的權力，依照本地區實際情況來制定相應的稅收來對資源進行調配置。第三，大多數稅收法規是人大授權國務院制定，行政機關較立法機關制定的法律，立法層次、權威性、法律效力和穩定性都較差。

（二）中央與地方之間事權劃分不清晰，地方政府承擔事權過多

第一，劃分體系不夠完善，缺乏系統的制度規范。導致部分事項事權劃分不明確，地方執行缺乏依據。第二，部分事項事權劃分不科學，職責交叉重疊。第三，財政層級過多，各級政府職責、權限劃分不清。我國實行的是包括中央、省、市、縣、鄉在內的五級政府體系，層級過多使得利益主體過多，政府各層級之間權責劃分不清，特別是省以下財權事權和支出責任劃分、關系協調困難，影響了各級政府履職效率，使得政府間財政關系難以規范化。第四，中央和地方之間事權劃分全國一刀切，經濟水平欠發達地區承擔負擔重，經濟實力強的地區所承擔負擔較輕。

（三）地方政府財權有限，加重地方政府支出負擔

實現分稅制改革之前，1990年我國地方財政收入為1944.7億元，占總財政收入的66.21%。實現分稅制改革后，中央財政收入逐步增加，地方財政收入不斷減少。到2017年，地方財政收入約占總財政收入的52.99%。但地方政府財政支出占財政支出總額的85%以上，財政壓力不言而喻。為了獲取更多的財政收入，地方財政奉行土地財政，賣地掙錢，導致房價不斷飆升。

（四）地方政府可支配財力嚴重依賴稅收返還和轉移支付，但轉移支付制度還需完善

第一，中央對地方轉移支付還缺乏相應的法律依據，僅用部門規章對轉移支付資金的確定、發放和使用進行規定，缺乏系統、權威、統一的法律約束，更忽視了對省以下轉移支付制度，導致很多地區縣鄉財政困難，收支矛盾加劇。第二，專項轉移支付在整個轉移支付中占比太大，且有較多專項轉移支付要求地方政府配套資金，變相造成地方政府財政壓力增加。第三，中央對地方專項轉移支付資金管理部門不明確，多頭管理導致專項轉移支付資金使用效率低下。第四，中央對地方轉移支付預算項目設置沒有明確的項目劃分標準，預算項目設置上的不明晰，給具有專項性質的資金，造成了結果上的混亂，出現散和亂的問題。

三、完善財稅體制的對策和建議

（一）建立健全中央、地方財稅法律體系

中央和地方財權、事權的劃分應當及時梳理，各級政府在共同權利和責任中的權責分工應逐步合理化。修訂相關法律、法規，并在《憲法》中規定中央和地方事權的責任、范圍、劃分原則、劃分依據、劃分方法、失責懲處等內容，明確財政分權的法律地位。同時，應該督促地方立法機關相應出臺地方財稅法律制度，完善地方稅立法，依照本地區實際情況來制定相應的稅收來對資源進行調配置。

（二）合理的對事權進行劃分

首先，要減少地方政府層級，取消鄉鎮級政府。以此降低行政成本，減輕財政壓力，提高政府行政效率，保證上下溝通，減少政府層級間財權事權、支出責任劃分。其次，明確各層級政府的權力和責任，適當將事權上移中央，減輕地方政府壓力。再次，科學合理劃分事項事權，避免職責交叉重疊。最后，將中央與地方之間事權劃分進行分地區分檔劃分，避免全國一刀切，減輕經濟水平欠發達地區所承擔負擔。

（三）建立健全地方稅體系

第一，在中央集權的基礎上，給予各級地方政府稅收立法和征管的權力，促進各級政府分清權力、責任、義務。增強地方政府的執政活力和管理水平。第二，健全豐富地方稅體系，壯大地方財力。加強環境保護稅的征收，加快房地產稅和遺產稅的出臺實施。第三，在不同地區采取不同的分享稅比例，適當調高經濟落后地區地方政府在分享稅中的比例，逐步減弱這些地方政府對轉移支付的依賴。

（四）完善轉移支付機制

第一，修訂一部專門的轉移支付法律，通過法律規范減少轉移支付過程中的隨意性，并對轉移支付的項目情況、資金申報、資金發放和資金使用進行披露，解決多頭管理問題。第二，優化一般性轉移支付資金分配方法，用“因素法”代替“基數法”，如人口數量、城鎮化率、人均GDP、資源儲備情況等因素，使轉移支付更加科學、合理。第三，加快省級以下財政轉移支付制度的改革和創新，允許地方在統一的支付框架和一定范圍內，發展和完善具有地方特色的省以下政府間財政轉移支付制度。第四，完善轉移支付約束激勵機制，構建有效的、嚴格的激勵約束機制，將重點放在公共支出管理與社會發展指標方面。

參考文獻：

[1] 李棟旭.我國中央對地方站已支付結構優化研究[D].鄭州：河南財經政法大學碩士論文.2017

[2]李欣軒.中央與地方財權事權關系研究[D].西北大學碩士論文.2015

[3]譚建立.中央與地方財權事權關系研究[M].中國財政經濟出版社.2010