協同治理視域下的城市交通擁堵治理
——以濟南市為例

袁 翠， 來逢波， 耿 聰

(山東交通學院，濟南250357)

一、文獻回顧

交通擁堵目前是制約我國大中小城市發展的一大難題，該問題已成為學術界研究的焦點和熱點。Mogridge指出擁擠的路網中的交通速度是通過與最佳的替代公共交通系統的平衡來設定的，只有公共交通、道路空間得到改善，才能有利于解決城市道路網絡的擁堵和延誤問題[1]。Chin以新加坡為例，探討了政府缺乏有效的需求管理和系統的土地利用規劃，以及經濟學倡導的通過收費、命令和控制等措施是城市交通發展的影響因素[2]。Boulmakoul等提出了與城市交通網絡相關的移動對象數據集成框架，即采用GPS室外地理定位技術、大數據NoSQL數據庫等先進技術與GPS智能手機的實時數據進行融合，為交通操作系統提供了新的信息[3]。Mihi等通過對“南茜Grang-UR”(NGC)生態鄰域的案例研究，提出了一種基于多目標仿真的信號控制問題，以期找到最佳的交通控制方案，以減少高峰時段的擁堵[4]。

我國對城市交通擁堵治理的研究起步較晚。何玉宏認為應從制度、政策設計與觀念等三個層面來把握治理城市交通擁堵的關鍵[5]。孫雯靜指出協同治理應從公共管理部門、社會組織、公眾等原本封閉的子系統出發，促進各子系統相互協調、可持續運作，從而增進公共利益[6]。張玉紅針對北京市城市交通的特定情境，提出借助互聯網治理城市交通擁堵的可選路徑及相應的對策[7]。李云輝指出，城市交通擁堵治理逐步由治理小汽車擁堵轉變為調整交通結構、發展公共交通和打造公交都市，從而緩解交通擁堵[8]。呂文紅、張卿認為城市規劃管理和交通規劃管理部門及環境保護部門協同，共同實現城市建設與城市交通的和諧共享，另外，通過政府用于治理交通擁堵的數量監管措施和加價監管措施研究，提出進一步的立法和政策改革建議[9-10]。孫冰、郭鵬提出城市交通擁堵的治理不能單靠政府，還應該引入市場、第三方組織、公眾等相關利益主體，形成市場、政府與社會的協同治理[11-12]。金晶運用利益相關者理論，反映利益相關者訴求，以回應多元主體參與城市治理的價值判斷和角色定位，探尋城市交通擁堵的治理路徑[13]。

總體來看，國內外學者對協同治理理念下城市交通擁堵的研究較為系統和全面，提出了一系列針對性的治理方案。但是目前城市交通擁堵治理的研究主要從常規的研究角度出發，較少涉及多元主體視角下對協同理論與城市交通擁堵治理相互融合的研究。基于以上情況，本文從協同治理的視域出發，全面尋求治理城市交通擁堵的方案，并提出相應的解決措施。

二、城市交通擁堵現狀與原因分析

交通擁堵問題存在于我國大中小城市。截至2017年底，我國有26%的城市被列為擁堵城市，超過一半以上的城市在早晚高峰時期車輛呈現緩慢移動的現象。城市交通擁堵導致交通事故頻頻發生，阻礙城市交通健康運行，造成了時間和能源的浪費，成為最難治理的城市病之一。2017年底高德地圖聯合交通運輸部科學研究院、阿里云發布的報告指出，全國有22%的城市擁堵上漲，其中排名前十的擁堵城市分別是濟南、北京、哈爾濱、重慶、呼和浩特、廣州、合肥、上海、大連、長春。全國城市普遍存在的擁堵現象主要包括人車混行、交通秩序混亂、早晚高峰擁堵嚴重、局部路口和道路擁堵時間長及機動車持續增長導致道路通行能力下降等[14]。

隨著濟南都市圈發展和城市化建設速度不斷加快，交通資源供給量嚴重滯后于城市發展，交通擁堵日益嚴重。就目前實際情況看，造成濟南市交通擁堵的原因具有多樣化和綜合性的特點，該問題的研究要從多元化的角度探索，避免單一性和片面化的分析思路。

(一)濟南市交通擁堵現狀

交通擁堵是指城市交通運輸出現不順暢、停滯等問題，使得道路車輛、人和貨物流動緩慢或反復停車，給人們生產、生活和出行帶來困擾的社會狀況。

山東省目前形成了“一群一圈一帶”經濟發展格局，濟南都市圈是該區域格局的重要組成部分，已建設成為“一小時經濟圈”，極大地促進了區域經濟的發展。濟南作為山東省會城市，具有獨特的區位優勢，城市交通網絡建設日趨完善，經濟發展迅速，但是由于人口和機動車保有量的快速增長，濟南交通發展供需矛盾突出，交通擁堵日益嚴重，制約了都市圈經濟可持續發展。其擁堵現狀主要包括以下幾個方面：一是道路通行能力無法滿足人車需求。濟南市路網覆蓋率低，主干道、次主干道與支路結構布局不合理。2017年底濟南人口已突破700萬，路網密度為4km/km2[注]數據來源于2017年《濟南市國民經濟和社會發展統計公報》。。按照超過200萬人口城市路網密度為7 ～8km/km2的規定，濟南路網密度遠遠滯后于人口規模。公路里程建設不足，道路通達性較低；老城區道路狹窄、破損，加之未及時修整改造，道路通行能力低。二是交通出行方式選擇不合理。濟南市民出行方式以機動車為主，占所有出行方式的70%以上，非機動車和公共交通出行呈下降趨勢。出行方式的選擇與出行便利性存在很大關系，濟南市公共交通建設單一，站點覆蓋率低，換乘不便，致使公交出行效率低下。三是城市交通管理滯后。城市交通規劃、交通布局無法適應城市建設和擴展需要；同時，各轄區交通部門以及利益相關者之間的權責不明確，導致交通管理缺乏協調配合，擁堵治理難度大。濟南市的交通擁堵一直排在前列，其平均擁堵速度達到27.3km/h，高峰擁堵速度21.12km/h，擁堵路段主要集中在漿水泉路、涵源大街、經十路、解放東路和二環東路等路段。

總之，交通擁堵問題已經上升至社會問題層面，給社會經濟的發展、城市的建設和人們的生活帶來嚴重的阻礙與極大的困擾，交通擁堵問題的解決已迫在眉睫。

①②③

(二)濟南市交通擁堵原因分析

1.公眾出行方式不合理與協同治理之間的矛盾

公眾出行行為選擇缺乏有效引導，致使道路上交通方式的比例失衡，是導致交通擁堵的重要原因。隨著城市規模的不斷擴大，吸引了大量人口向城市集聚，機動車保有量隨之不斷上升[15-16]。公眾出行方式主要以私家車為主，致使道路行駛的機動車輛迅速增加，而城市自然資源(土地)和道路面積沒有隨之擴大，且配套的交通基礎設施建設速度適應不了人們對交通的巨大需求，造成交通擁堵現象嚴重。

截至2017年末，濟南市常住人口732.12萬人，比上年末增長1.22%；戶籍人口643.62萬人，增長1.71%。城市公路通車里程截至2017年底為12 856.8公里，比上年增長1.0%，城市道路的建設速度滯后于人口的增速[注]數據來源于2013—2017年《濟南市國民經濟和社會發展統計公報》。。在有限的交通資源供給前提下，面對龐大的需求量，缺乏對公眾、企業等行為的合理引導，將直接導致交通擁堵的產生。

濟南機動車保有量近年來持續升高， 2017年末擁有民用機動車206.5萬輛，同比增長13.21%，其中，民用汽車195.0萬輛，增長11.9%[注]數據來源于2013—2017年《濟南市國民經濟和社會發展統計公報》。。隨著濟南市機動車保有量的持續增加，公眾出行以私家車作為主要交通工具。由于缺乏合理引導和有效的政策約束，大量的機動車涌入容量有限的路面，造成嚴重的交通擁堵現象，致使交通事故頻繁發生。交通事故的產生又會造成新一輪持續大面積的擁堵，形成惡性循環。而且城市交通擁堵破壞城市綠色生態建設，引發生產和生活成本上升，嚴重阻礙了城市交通和經濟的健康發展。濟南市出行人群以上班族和學生為主，由于職住不匹配，上班族往往需要跨城區前往工作地點，加之濟南公共交通系統發展模式單一，換乘頻繁，致使大部分上班族選擇私家車作為主要交通工具，增加了道路的通行壓力。

2.市場競爭機制不健全與協同治理之間的矛盾

我國目前城市交通治理是政府“全權包辦”的管理模式，社會組織參與較少，公眾參與意識和能力不足，致使城市擁堵在治理過程中缺乏靈活性和科學性。在公共交通系統的管理和運營上較少引入市場化競爭機制，非政府組織參與度低，使得交通擁堵始終得不到解決。隨著人口和車輛的快速增加，公共交通的需求量越來越大，再加上缺乏對社會資本的引入和未實行有效的市場競爭機制，公共交通發展模式比較單一，必然導致擁堵產生。

截至2017年底，濟南共設置公交線路332條，同比增長12.5%；公交線路總里程為6 321.2公里，同比增長7.3%；公交車輛共計7 157輛，同比增長22.4%[注]數據來源于2013—2017年《濟南市國民經濟和社會發展統計公報》。。濟南交通擁堵形勢嚴峻與其公共交通系統建設有很大關系。從多元化交通方式來看，濟南市公共交通系統比較單一，軌道交通發展緩慢，在沒有多種交通方式的前提下，靠單純提高公交車輛的數量是無法適應龐大的人口和機動車的巨大需求。進一步完善市場競爭機制，引入社會資金，發揮政府的協調作用，對解決城市交通擁堵具有重要意義。在原有公共交通發展的基礎上，根據市民需求，加大對共享汽車、共享單車、網約車輛的投放力度，有效補充城市公共交通，達到提升公共交通市場競爭力的目的，從本質上解決交通擁堵問題。

3.城市公共管理滯后與協同治理之間的矛盾

在城市交通管理過程中，政府部門往往很少與非政府組織協作管理，公眾參與程度低。同時，各公共管理部門職能不明確，缺乏有效協作，管理能力薄弱，引起交通結構失衡，導致某一交通節點擁堵。

濟南市城市規劃缺乏長遠性和預見性，嚴重阻礙了城市經濟的發展和交通的規劃建設。城市功能區布局不合理，中心商業區比較聚集，沒有形成多中心城市發展模式。其中就業地點、商業中心、醫療機構、娛樂場所等主要集中于歷下區、市中區，主要功能區分布相對集中，產生大量跨區域性的交通需求，增加交通擁堵的可能性。同時，各區域之間、各部門間以及政府與非政府組織間在交通規劃和管理上缺乏有效的溝通協作，信息共享不及時，導致交通管理協調性差，增加了擁堵的治理難度。加強公共管理部門之間以及與非政府部門的相互協作，建設和完善城市公共交通等基礎設施，是緩解城市交通擁堵問題的必要手段。

目前我國城市交通擁堵治理模式正在發生轉變，政府逐步放權，城市交通擁堵治理正從行政管制中釋放出來，形成政府、企業和公民等利益相關者協同共治的局面。根據我國城市交通擁堵的具體情況，選擇符合治理特點的協同治理視域下多元主體參與共治路徑，具有較強的實際作用和意義。

三、實證檢驗

政府、企業和公眾等交通管理的利益相關者通過相互協作、相互補充，共同參與城市交通擁堵問題的治理，對擁堵問題的解決具有重要意義。政府發揮協調作用，引入企業參與的市場競爭機制，加強對公眾出行需求的引導，從而緩解擁堵現狀直至從根本上解決城市交通擁堵難題。下面以濟南市為例，通過模型推導檢驗協同治理對交通擁堵的影響和作用。

公眾出行方式的選擇缺乏合理性是導致交通擁堵的重要原因。當公眾出行方式都以私家車為主時，必然導致城市道路行駛機動車輛迅速增加，大量的私家車涌入有限的城市空間，加大城市交通擁堵的風險。非機動車輛和城市公共交通是環保且適宜城市健康發展的出行方式。加強政府、企業與公眾之間的協調配合，發揮公眾和企業在擁堵治理中的優勢，向市場合理投放一定量的共享單車、共享汽車和網約車輛，積極引導公眾出行方式向非機動車輛和公共交通方向轉變，對于緩解城市交通擁堵問題有獨特的優勢。

通過對線性規劃模型的推導，驗證引導公眾出行方式的選擇和公共交通的建設對交通擁堵治理之間存在的關系。私家車、公共汽車與非機動汽車是公民可選擇的不同出行方式，以濟南市營市街與經十路十字路口為例，建立數學模型，尋找有利于緩解交通擁堵的出行方式。經十路是濟南市的主干道，也是濟南交通的大動脈，全長90公里，橫貫濟南東西，交通流量大。經十路與營市街交叉路口面積較大，且是車輛東進和西進的通行路段，路口周圍擁有市立五院、住宅區、超市、銀行和公交車站等人口密集地，公交線路多，換乘量大，致使該路口交通流量增大，是產生交通擁堵的多發路段。以該路口為例，設機動車、公共汽車和自行車等出行方式為變量，建立線性規劃數學模型為

minf=c1x1+……+cnxn。

(1)

(1)式為目標函數，表示不同交通工具消耗的總費用。

(2)(3)(4)式為約束條件，(2)(3)式分別表示十字路口通行的人數不小于其通行能力的最大值和所有交通工具占地總面積小于等于十字路口的總面積。模型中涉及的因素如下：cj、a1j、a2j為常量，分別表示交通工具費用系數、載客人數和交通工具占用的道路面積；xj為未知量，表示交通工具的數量；b1、b2為已知量，分別表示濟南市最大瞬時道路交通流量和濟南市道路總面積。

為了考察機動車與非機動車哪種交通出行方式更有利于城市健康發展和交通運行通暢，我們將交通工具分為機動車輛(公共汽車)和非機動車輛(自行車或電動車)，分別用x1、x2表示。設營市街與經十路十字路口數據為c1=50000，c2=100，a11=50，a12=1，a21=100，a22=5，b1=400000，b2=4000，建立模型如下

minf=c1x1+c2x2。

(5)

目標函數(5)表示公共汽車和自行車消耗的總費用。

約束條件(6)(7)分別表示所選交通工具所載人數大于等于該十字路口最大瞬時交通流量和其所占面積小于等于該十字路口的面積。代入數據，得出最優可行解為x1=0，x2=800。通過斜率比較，最優可行解很穩定。

根據模型得出的結果可知，考慮成本和生態建設等因素，選擇自行車為交通出行方式能有效降低出行成本，有利于環境綠色健康發展。但從實際情況考慮，自行車出行速度慢、效率低，將自行車作為唯一的交通工具不利于生產和生活的有效開展，說明該方式不是最優。為此，需要替換變量，重新建立數學模型，把機動車細分為小型機動車(用x11表示，以小氣車為代表，如私家車等)和大型機動車(用x12表示，以公共汽車為代表，如公交車、快速公交等)。營市街與經十路十字路口數據：c1=50000，c2=50000，a11=1，a12=150，a21=150，a22=80，b1=1100000，b2=4000，建立模型如下

minf=c1x11+c2x12。

(9)

目標函數(9)表示大型機動車和小型機動車的總費用。

約束條件(10)(11)分別表示交通工具載客的人數大于等于該十字路口瞬時交通流量的最大值和所占面積小于等于該十字路口的總面積。通過計算，模型的最優可行解為x11=0，x12=26，且該解是很穩定的。

綜合考慮該模型的驗證結果與可持續發展理念，我們可以得出以下結論：為了解決城市交通擁堵問題，促進交通的可持續健康發展，從而提高人們的出行效率和生活質量，對城市交通出行方式的最優選擇是自行車和大型機動車(公共汽車)，即選擇城市公共交通和慢行交通相結合的出行方式。

提高公眾在城市交通擁堵治理上的參與度，引導其選擇正確的出行方式，對于緩解城市交通擁堵有著積極的促進作用。濟南市政府部門要在加大建設快速公交和軌道交通等運輸方式的基礎上，積極引入企業參與的市場競爭機制，吸引社會資本，規范城市公共交通的市場化建設。同時鼓勵企業加大對共享單車、共享汽車的投放，規范順風車、滴滴等網約車輛管理，通過發展慢行交通與共享汽車等方式，作為城市公共交通的補充。政府要正確引導公眾行為，轉變思想觀念，減少對單一交通形式的依賴和私家車的使用。形成以城市公共交通出行方式為主，非機動車等慢行交通方式為輔，城市共享汽車、網約車輛為補充的出行模式，減少私家車對道路的占用，提高城市交通通暢度。充分發揮好政府協調、企業參與競爭和公眾行為轉變之間的協同共治作用，從而在一定程度上促進交通擁堵問題的解決。

四、協同治理視域下城市交通擁堵治理對策

城市交通擁堵治理要以協同治理為基礎，加強政府職能轉變，明確主體權責，提升公眾參與能力和公共交通發展質量，發揮公共交通資源的最大效用，從源頭上解決擁堵問題。

(一)加強協同治理，轉變政府職能

在治理過程中，要盡快轉變政府傳統的管理觀念。為適應現代多元治理模式，必須形成以人為核心的現代管理理念，轉變政府職能，提升政府的現代治理水平和管理能力。濟南市政府要進一步加大簡政放權的力度，簡化交通日常管理的審批手續。例如針對停車位的管理，簡化其審批流程，面對老城區停車難問題，可將住宅區、機關企事業單位的空閑用地建設成停車場，減少車輛對道路的占用。此外，政府要發揮好協調作用，為擁堵治理的利益相關者搭建公共管理平臺，實現信息資源共享，促進不同主體共同參與交通擁堵的治理。除交通擁堵需要共同治理外，還要積極引導企業和公民參與城市發展和交通規劃政策制定，多方聽取意見，回應訴求，提高政府的現代治理能力，建設服務型政府。例如濟南市政府部門在制定交通管理政策時，可以采取聽證的方式，邀請企業和民眾代表參與，聽取各方意見，加大非政府組織的參與度和自我參與能力的提升。

(二)明確協同治理各方權責

政府、非政府組織(企業和公民)等參與主體的權責需要通過立法的方式規定，以便明確各主體的權利、義務以及主體之間的相互關系。科學清晰的權責有助于各參與主體合理分工、明確目標，有效參與交通擁堵治理。政府的權責主要是為各主體的協同共治提供有效的運行平臺，促進信息公開和共享，引導社會組織和公民參與交通政策制定和布局規劃構建，并及時反饋意見。濟南目前在共享單車和共享汽車的投放上比較積極，嚴格把控滴滴約車的相關條件，為企業提供一個良好的市場環境。非政府組織的權責主要是為交通政策的制定提出建議，同時根據城市發展和人們的需求設計出不同的產品與服務，對公共交通進行補充，加強交通行業競爭力。例如企業要根據濟南市的人口和不同區域的具體情況，合理投放一定數量的共享汽車與共享單車，并加強管理，避免亂停亂放、占用機動車和非機動車道的現象。公眾的權責是要加強個人品質修養并積極參與擁堵治理，促進交通發展向大眾化方向轉變。總之，各主體之間要明確職責、相互協作，才能發揮協同共治的最大功能。多元主體的協同治理模式如圖1所示。

圖1 多元主體的協同治理模式

(三)提升協同治理中公眾的參與能力

公眾是公共活動的最基本組成元素，公眾參與程度的高低直接影響交通擁堵治理的效果。提高公眾的參與能力首先要提升其參與意識，一方面要加強媒體的宣傳引導，濟南市交通管理相關部門要通過自媒體、網絡媒體以及制定相應的規章制度來加大對交通出行行為的引導和把控；另一方面要加強個人的文化教育，從而提升其社會責任意識。為進一步落實公眾參與行為，還需要采用獎勵與懲罰相結合的措施。政府要制定合理的利益補償機制，通過資金、產業等渠道鼓勵企業和公眾共同參與治理。對于積極參與交通擁堵治理的行為給予物質等獎勵，對于不遵守交通規則等行為采取媒體曝光、罰款等一系列懲罰，從而有效提高公眾的參與意識和參與能力。

(四)強化公共交通系統發展

當前，我國在交通的供給和需求上存在嚴重失衡，城市公共交通資源很大程度上無法滿足經濟發展和人們的需求。根據濟南市的具體情況，一方面從供給端著手，濟南市政府要統籌規劃，有效監管、引導企業參與共治，發揮市場競爭機制，提高并優化交通資源供給。發展以快速交通為主體，出租車、公交車、慢行交通、共享汽車為補充的綜合城市交通運輸體系。濟南市的軌道交通正在建設中，共享汽車正在試點投放，網約車輛逐步優化完善。同時加強城市交通基礎設施建設和網絡布局，提高公共交通網絡覆蓋面積，形成多元互補的公共交通出行方式。另一方面，強化公眾參與意識與能力，宣傳引導人們轉變思想觀念，選擇將公共交通、非機動車輛作為主要出行方式，達到緩和交通壓力與交通擁堵的目的。此外，還要加強城市現代化建設，科學長遠地規劃城市布局和架構，適當控制城市人口和發展規模，促進城市可持續發展。

五、結語

隨著濟南城市規模的擴大，城市交通擁堵問題的產生是一個必然的過程，其產生的原因來自多方面、多層次。應從協同角度綜合治理，即在以政府主導的前提下鼓勵企業參與競爭，發揮市場的配置作用。同時，接受第三方力量監督和提升公民參與共治意識，從而促進多個治理主體因地制宜、協作配合的綜合治理過程。具體結論如下：

引導政府治理的轉型發展。建設服務型政府，改變傳統、單一的交通管理體系。在協同治理視域下，引入多元主體，合理規劃城市布局和交通網絡架構，提升政府現代治理水平和治理能力。

加大企業與公眾的參與力度。在政府主導的前提下，積極引入市場競爭機制，吸引社會資本，加大慢行交通與共享汽車的發展，有效補充城市公共交通系統。對于公民而言，要規范其參與行為。

加強公共交通建設和發展水平。發展多種交通方式相互結合、相互補充的公共交通網絡，加大城市交通基礎設施的建設力度，優化交通資源配置和提高資源使用率。科學控制好城市用地和人口數量，從而逐漸緩解直至徹底解決我國城市交通擁堵的局面。

促進城市規劃的質量提升。科學的城市發展規劃和組織架構是城市綠色、健康發展的必然要求。城市規劃的制定要符合城市自身的發展規律和發展趨勢，為城市交通的建設和發展提供保障。如果城市規劃與組織架構的設計只顧眼前利益，缺乏長遠性和預見性，必然將制約城市交通的發展，引發交通擁堵。