轉型期社會組織成長與現代國家治理

2018-12-24 09:58:20許強

法制與社會 2018年31期

摘要從計劃制度向市場制度、從傳統社會向現代社會的全面轉型是一個極為復雜的制度現象之一，這種國家的全面轉型為現代國家治理構建提出了更高的要求。國家（政府）單向的一元統治已不可能提供穩定的政治秩序，需要把國家（政府）、市場與社會三者有機整合起來，培育現代社會力量，而滋生于社會中的社會組織是現代社會力量的重要組成部分，它是實現現代國家治理的重要增長極。推動社會組織的健康發展已經成為實現國家治理現代化目標的緊要課題。因而，本文試圖從當前國家與市場和社會關系深刻變革、國家治理現代化的背景下入手，通過對社會組織的價值和功能定位的認知，然后分析社會組織的成長困境，最后基于中國的邏輯嘗試性地提出多元協同治理的中國方案。

關鍵詞社會組織現代國家治理協同治理中國邏輯

作者簡介：許強，貴州大學公共管理學院政治學理論碩士研究生，研究方向：政治學原理與方法等。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.062

一、問題的提出

我們都生活在大大小小的共同體中，對于任何一個共同體而言，秩序都是最基本的價值追求，有了良好的秩序，我們的公共生活才成為可能。“從價值的角度說，政治的首要價值目標就是在人類的公共生活中建立有效的秩序，從而使人類的文明得以維系和傳承?！?在現代化中實現政治發展，是許多亞非拉發展中國家在實現政治獨立后努力爭取的目標。但事情往往是事與愿違，大部分國家，在實現現代化的過程中，非但沒有實現政治發展，反而陷入了永無休止的政治動蕩中。由此，亨廷頓曾斷言：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂?！?從人類進化發展的歷史來看，導致國家失序的原因還是在于現代化，而不在于現代性。那么，對于正處于轉型期的中國，如何有效避免現代化進程中的國家失序或“政治衰朽”的現象，順利的實現國家現代化呢？這是現代國家治理中的重要命題。

“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”是全面深化改革的總目標，意味著國家的整個治理活動包括政治、經濟、社會、文化、生態等各個領域都將朝著治理體系與治理能力的現代化方向邁進。當“國家”與“治理”——這樣一個來自于西方現代國家建構理論的舶來品，以政策文本和制度安排的形式融入中國的頂層設計中時，國家、社會、市場三者之間的關系都將發生根本性地改變。十八屆三中全會基于推進國家治理現代化理念，進一步提出“創新社會治理體制，改進社會治理方式”的時代新命題，以實現國家與社會、市場對話。那么作為國家治理的重要組成部分的社會治理應以怎樣的形態呈現并演化，以承接國家治理體系的底層構建與治理能力的基層型塑？換言之，國家與社會、市場是如何對話的？其中介是什么？什么樣的中介組織載體或實體力量，才能真正實現宏觀國家治理與微觀社會生活的合理串聯與有效對接？

二、社會組織在現代國家治理中的價值與功能

中國社會涌現出的以非政府性為主要特征的社會組織，作為社會自主性力量的主體成份和重要載體，是國家與社會、市場對話的中介，已在有效促進社會自我調適、彌補政府失靈（失效）與市場失靈（失效）方面起到了舉足輕重的作用，正成為實現國家治理現代化又一重要智力支撐和新的增長極。其在現代國家治理中具體的功能有：公民性塑造的功能、政治認同的功能和權力制約的功能。

（一）公民性塑造的功能

公民社會是一個彰顯公共精神的社會，現代國家治理的價值追求就是實現善治，善治本質特征就在于它是國家（政府）與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。善治包括合法性、責任性、透明性、法治、參與在內的制度性要素，也內涵回應、有效、穩定、廉潔和公正等價值性要素，善治的實現也就是其要素的現實化過程，要實現善治需要國家（政府）和公民共同的努力。在這一過程中，首要的是就是增強公民的公民意識，塑造有理性的公民。作為公民社會的重要成員——社會組織——是培養公民理性自律品格的重要平臺。

中國是一個“臣民意識”濃厚的國家，隨著思想的解放，公民的選擇性和自主性得到增強，但仍然沒有完全擺脫臣民文化的影響。轉型期社會組織的興起和迅速發展，公民加入社會組織，通過組織參與政治，這樣有助于加深公民對自身角色的再認識，有助于公民認識到自己應該享有什么樣的權利和承擔什么樣的社會責任，從而培育其公民意識。公民參與推動了社會組織的發展，社會組織發展反過來又強化了公民的參與意識。簡言之，社會組織通過提升公民意識、形塑公民性品格來助力現代國家治理。

（二）政治認同的功能

任何國家的政治權力要想持久并被民眾自愿服從，就必須具有合法性基礎。“無論什么形態的政府，履行其內在職能是保證政府存續的合法性和有效性的根本?！?而合法性的基礎又來源于政治認同，只有獲得民眾的自愿服從，其統治才具有效力，也才能構建穩定的政治秩序。政治秩序的形成和穩定就是在政治認同的過程中實現的，對政治秩序的認同是一定社會連續性、穩定性和有效性的基礎。近年來的腐敗主體也由底層向高層發展，“在所有社會里，順著官僚金字塔和政治階梯越向上攀，腐化的規模就越大。” 高層政治腐敗丑聞層出不窮，腐敗的規模和造成的社會危害也越來越大，嚴重侵蝕著國家政治合法性的基礎。公民利益得不到尊重，權利得不到維護，長此以往公民與國家（政府）的矛盾不斷積累，公民也不在像過去那樣忠誠于國家（政府），甚至走向了與國家（政府）的對立面，這樣國家（政府）喪失了公信力，出現了認同弱化甚至認同危機。例如，近年來不斷上演的群體性事件（甕安事件、孟連事件、石首事件、九江事件、吉首事件、什邡事件等）大多都是干群關系惡化引發或擴大的。

現代國家治理理念的提出，確定了社會組織政治參與的合法性的主體地位。社會組織作為聯系國家與社會中介的一種組織載體，滋長于社會之中，能夠組織分散的群眾，采取有組織、有目的、有序的、理性的集體行動。它能讓國家政策真正走進底層公民生活世界，并以民主、理性、公正、平等對話的方式使國家行政力量與社會大眾訴求實現有效對接和相互溝通。反過來也推動了國家（政府）政策的落實，提高了政府的行動能力，增強公民對國家（政府）的政治認同感，能夠為實現民主政治創造條件。

（三）權力制約的功能

轉型期，腐敗問題層出不窮，嚴重腐蝕著我國的政治合法性基礎?！皺嗔е赂瘮?，絕對權力導致絕對腐敗。”所以必須對權力加以制約。以前，主要是政府自身制約著政府行為，即孟德斯鳩所說的“以權力約束權力” 可是這并不能有效制約權力的濫用，要防止國家（政府）官員以社會主人的姿態自居濫用權力，除了需要社會廣泛參與國家政治生活外，還需要社會有效地制約和監督國家（政府），即托克維爾眼中的“以社會制約權力”。所以，對權力的有效制約必須是政府與社會等多方合力作用的結果。國家權力之間的制衡不單是制度建設的問題，它更涉及到國家與社會關系的問題?！皼]有社會制約的國家權力總是危險的和不可欲的，它是對專制主義的放縱?！?歷史已經證明，只有在社會廣泛參與的基礎上產生的國家權力機關才可能自覺地接受社會的監督。

隨著社會組織興起和迅速發展壯大，國家（政府）開始受到來自外部的約束。社會組織與底層民眾有著天然的聯系，社會組織可以充分整合松散的社會力量，保護弱勢群體的利益，弱勢群體利益表達通過社會組織進行利益綜合，形成政策建議反饋給國家（政府），從而影響國家（政府）政策的制定和政治產品的輸出。社會組織“作為一種獨立自主的力量，在日常生活中具有抑制國家權力過分膨脹的作用，同時有能力能夠成為遏制這種權威向專治退回的‘最后堡壘?！?另外有很多社會組織，專業化越來越強，在有的領域甚至開始承擔起政府智囊參謀的角色，為政府出謀劃策，推動了政府決策走向科學化、民主化。不難看出，社會組織一方面保護了公民個人利益不受侵犯，另一方面也有效限制了國家（政府）行動的邊界。

三、轉型期社會組織成長的中國境遇

新中國成立后到改革開放之前的很長一段歷史里，中國是一個國家與社會、市場不分的高度一元化的政治國家，社會仍然處于萎靡狀態，滋生于社會的社會組織依然面臨著在國家、社會與市場三者之間的夾縫中求生存的困境。邁入新時代，為現代國家治理提出了更高要求，必須進一步整合國家、社會與市場三者之間的關系，以更好容納和推進現代化的發展。具體來看，社會組織在國家轉型中面臨的主要困境有以下幾方面：

（一）制度供給困境

新世紀，伴隨國家（政府）權力下放到社會和市場，中國社會組織不斷成長和壯大。但中國的社會組織發展具有明顯的官民二重性色彩，是一種典型的“政府主導”模式，導致它們取得“身份證”依然困難，面臨準入門檻過高，注冊登記壁壘重重的困境。這產生了許多消極后果，一些社會組織要么腹死胎中，要么轉為企業組織，要么自行成立，成為“法外組織”，面臨生存的合法性危機。在管理方面的制度設計也不科學，仍然實行著雙重管理體制。1989年，中國政府確立了對民間組織的雙重管理體制，即由登記管理機關和業主管理單位分別行使對民間組織的監督管理職能。這種統一歸口的管理模式存在著兩個管理部門重復勞動，增加政府成本，浪費國家資源的問題。更為嚴重的后果是容易政出多門，讓社會組織陷入兩難境地，并且管理雙方職能和責任劃分不明確，工作中相互推諉，責任上相互推卸。

另外，法律法規不健全，也是制度供給困境的一方面。關于社會組織的相關現行法律法規立法位階低、體系不健全、重要法律缺位也給社會組織的成長帶來了負面影響，法律的缺位或不健全，一方面不利于國家（政府）對社會組織監管，另一方面也讓社會組織的合法性受到質疑和挑戰，它們在“合法”與“非法”的制度夾縫中，努力憑借社會需求和公益增量的“無害”活動，來進行自我賦權、獲取政府默認和展現公信力，進而積極拓展自身的發展空間，參與社會治理和開展民間構建行動。

（二）社會組織治理能力困境

中國社會組織呈現出國家導入社會的構建邏輯，社會組織的民間構建行動和自身成長畸形。首先，路徑依賴。社會組織自身成長過分依附于國家。傳統中國的結社習慣與自治精神明顯不足，以國家（政府）控制來實現社會秩序的傳統由來已久。社會組織為了生存和發展“往往主動靠近政府，熱衷于向政府要編制、要經費、爭職能，以尋求其合法性、權威性?！?“如果他們完全依賴政府的財政支持，即使強大的、自治的組織，也會逐漸變得虛弱下去。” 有些得不到足夠活動經費的社會組織則只能借助社會力量來謀取經費和發展資源，并受制于資助方的影響，陷入“生存資金來源于誰，也就為誰服務”困境。這種長期的路徑依賴的發展模式進一步加深了社會組織籌集經費能力不足的窘境。

其次，自身能力不足，治理半徑有限。路徑依賴加深了經費的緊張，經費短缺又使社會組織陷入人員隊伍不穩定和專業人才匱乏。資金問題和人才流失讓社會組織的服務半徑受限，活動范圍相對狹窄、活動能力有限。

再次，角色定位不準確，自治能力不強。十八大以來，我國社會組織獲得了較快發展，但也存在著自身認知不清、定位不準、自治能力弱，獨立性不足等問題。這主要包括：一些社會組織缺乏使命感和社會責任擔當，缺乏合作精神，社會認同水平和合作能力不足等等。

四、轉型期社會組織參與國家治理的策略：多元協同治理的中國方案

改革開放之前，市場與社會被國家吞噬，國家的治理主體只能是國家，改革開放尤其是十五大市場經濟體制的確立以來，國家還權于市場，市場逐步成長起來，在國家現代化進程中與國家一同發揮治理的功能。進入新世紀，社會也開始擺脫國家（政府）的控制，獲得了發展空間，當代中國開始形成國家（政府）、社會與市場三者共同參與國家治理的新格局。當然，這種三維互動的治理格局必須建立在強大的現代社會力量的基礎上，而當下中國的社會組織就是一支可塑性強的現代社會力量。對此，培育與構建符合中國邏輯、有中國特色的社會組織，充分發揮社會組織在社會管理與創新中的價值和功能則成為實現現代國家治理的關鍵。

我們知道，現代社會是一個利益多元的社會，也是一個崇尚多元治理的社會。

從全球治理視角觀察，“現在國家經濟和政治失敗的解決方案是把他們的汲取性制度轉變成包容性制度?！?當前，國家也適時提出了“多元協同”的中國發展方案，力圖對發展過程中出現的汲取性問題予以糾偏，構建全民共建共享的治理格局。轉型期調整國家、市場與社會的關系，并不是讓國家（政府）完全退出治理行列。協同治理下國家（政府）元治理的角色仍然不可忽視，國家（政府）應主動承擔制度設計和國家遠景規劃的責任，有效平衡國家（政府）與市場和社會的關系，協調各治理主體的行動。一方面，國家（政府）發揮元治理功能時做出相應的制度安排，保證各治理主體之間的治理機制和規則能夠最大程度的兼容，以助推現代國家治理。另一方面，國家只不過是多元協同治理中的一元，除了國家之外還有市場、企業、第三部門和社會組織等治理主體，它們同樣都可以承擔治理主體的責任，概括起來就是“政府——社會——市場”三元組合的協同治理結構，這一協同治理結構也是降低政府治理危機的一種務實選擇。

治理的主體是多元的，社會組織涉及政治、經濟、文化、社會、生態等諸領域，是國家治理的重要主體。推進國治理體系和治理能力現代化，需要社會組織幫助實現公民利益最大化，必須激發社會活力，大力培育社會組織，積極開展社會組織與市場、國家（政府）的協商。其中，國家通過全局發展的方向引導、國家重點領域的干預調節、基本民生的人權保障等，提供平等多元、自由公正的價值指引和秩序校正，而更大范圍、更日?；纳鐣刃?，則是由多元社會主體、特別是社會組織來塑造和維護的。

總體來說，當前我國社會組織的發展無論在數量上還是質量上都有所成長，在國家治理現代化背景下發展空間依然很大，但發展道路漫長，需要國家（政府）、社會、市場、社會組織自身等多重力量共同形塑。當然，構建國家（政府）、市場與社會的良性互動協調治理的中國方案，打造多元構建、互動平衡、共建共享的治理信格局，對于國家（政府）、市場、社會和社會組織自身來說，都是一個漸進的需要一個不斷探索、學習、適應和磨合的探索過程。

五、結語

國家（政府）權力由公民賦予，公民是國家（政府）合法性的基礎，國家（政府）權力最后的歸宿必然是回歸社會，回歸公民。社會組織一方面可以對國家（政府）權力進行制約與監督，另一方面社會組織還可以承接國家（政府）權力的讓渡，這是國家（政府）權力回歸社會的一種理性選擇?？傮w而言，在復雜的轉型期，中國的社會組織遵循中國的制度構建邏輯，通過與市場和國家（政府）的合作博弈、扎根底層的社會動員、迂回曲折的靈活參與等帶來的法治秩序、民主環境以及全社會公民意識的提升。

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