長江中游城市群行政執法協作研究

摘 要 長江中游城市群圍繞武漢、長沙、南昌以及合肥四座中心城市，涵蓋了武漢城市圈、 環長株潭城市群、皖江城市帶以及環鄱陽湖城市群在內的多行政區域。城市群由多個獨立的行政區域組成，在其發展過程中不可避免的會產生利益沖突，建立一個相互協調共享的行政執法機制解決其間矛盾，是實現“同飲一江水，共謀發展路”的重要保障。

關鍵詞 長江中游 城市群 行政執法 協作 行政執法責任制

作者簡介：李靈杰，武漢理工大學文法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.066

一、引言

2006年4月，中共中央、國務院《關于促進中部地區崛起的若干意見》出臺，《意見》指出：“促進中部地區崛起，是繼鼓勵東部地區率先發展、實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地戰略后，黨中央、國務院從我國現代化建設全局出發作出的又一重大決策，是我國新階段總體發展戰略布局的重要組成部分，對于形成東中西互動、優勢互補、相互促進、 共同發展的新格局，對于貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會，具有重大的現實意 義和深遠的歷史意義。” 在《意見》出臺之后，長江中游省市多次進行合作與交流，而且已經取得了一系列成果，此次在武漢舉行的長江中游城市群省會城市第五屆會商會上，四省會城市共同簽署了《長江中游城市群省會城市合作行動計劃（2017年-2020年）》，將在更大范圍、 更寬領域開展更高水平的交流合作。四省市在地理位置上相互毗鄰，跨行政區域的戰略合作具有地緣、歷史和社會的基礎，同時也符合國家統一的戰略布局，四省市的深入合作既是民心所向又是大勢所趨。

二、研究意義

長江中游城市群省會城市合作，各自為政不可能實現建立互利共贏、長期穩定的合作關系的目標，只有明確了各省市行政執法主體行使職權的范圍、主體、合作方式以及責任追究方式，才能夠提高工作效率，構建穩定的經濟環境和和諧的社會環境。

（一）優化長江中游城市群經濟發展環境

企業經營的困難，不僅僅在于應付莫測的經濟環境和強大的競爭對手，執法部門的不作為和亂作為也是為之垢病的重要原因。行政執法權作為公權力行使的方式，其產生和發展的最重要作用就是維護社會公共秩序，行政執法是行政機關管理社會經濟文化以及其他社會事務最主要的方式和途徑。長江中游城市群深入合作的重要目的就是抱團取暖共同尋求機會發展經濟，通過明確行政執法部門的行政責任規范行政主體的行政行為，完善的考核評議制度監督行政主體的行政行為是優化市場環境，創造良好的市場環境促進經濟發展。

（二）促進構建和諧社會

構建社會主義和諧社會，完善社會主義法律體系都需要明確行政主體的執法責任。行政權力與公民權利之間的矛盾是影響我國法治進程的主要矛盾，行政權力的過度膨脹，極其容易造成行政權力對公民權利的侵犯，引發各種沖突和矛盾，因此政府機關能否依法行政關系著社會主義和諧社會能否順利建立。結合我國的歷史現實和外國實踐，推進依法行政的重點應當放在加強對行政權力的約束，將行政權力的行使和運行納入法制的軌道，最終達到以行 政權力保護公民權利的目的。從我國的實踐來看，行政執法責任制作為一種從下而上開展的本土規則是約束和規范行政權力的有效途徑。在推進長江中下游城市行政執法協作的新形勢下實行行政執法責任制，不僅可以規范行政主體的執法行為，加強自身建設，而且對構建一個和諧發展的城市群起到積極的促進作用。

三、各地有關行政執法的規定及存在問題

法律的實施是由每個現實中擁有執法權力的行政執法人員來完成的。歷史曾無數次的證明，任何被授予公共權力的執法主體都面臨著濫用權力的危險，這種危險所直接導致的后果就是權力的腐敗。防止權力被濫用和權力的腐敗，僅僅依靠執法人員的道德自律是遠遠不夠的，必須通過具體的制度明確執法責任、規定執法權限，從而對執法權力進行強有力的監督。行政執法責任制就是政府對行政執法部門的執法活動進行監督的一種嶄新的方式，這種方式從實踐中產生，自下而上的成為了我國行政機關執法過程中需要遵守的普遍規范。通過對四省市行政執法責任制相關規范的主要內容進行對比，期望得到一種更為高效的行政執法方式， 促進四省市之間的行政執法協作，為長江中游城市群的建立提供保障。

（一）適用范圍

四省市行政執法責任制法規和規章中均明確規定在本行政區域內、對本行政區域內執行公務的行政主體具有法律效力，如《湖北省行政執法條例》第3條規定：“本省行政區域內的行政執法機關及其行政執法人員從事行政執法活動，適用本條例。依法受委托的組織及其工作人員從事行政執法活動，依照本條例的有關規定執行。”《武漢市執法責任制工作條例》 第3條規定：“本市各級人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院及法律、法規授權的行業主管部門實行執法責任制并適用本條例。”一般來說，各地方行政制法規和規章均規定本法律文件只在本行政區域內發生法律效力。

基于對四省市行政執法責任制法規和規章中有關適用范圍的分析，我們可以知道現今缺乏一部統一的法規和規章統籌四省市的行政執法，而長江中游城市群的行政執法協作不能單獨依靠某一行政區域內部的行政法規和規章就能實現，需要四省市共同商議制定一部適用范圍更廣，囊括長江中游城市群各行政區域的地方法規或者地方政府規章。

（二）行為主體

在四省市的行政執法責任相關立法中，均使用“行政執法機關”而非“行政執法主體”來表述行為主體。行政執法機關是行政執法中最主要最常見的行為主體，但它并不能涵蓋所有的執法主體，如法律、法規授權組織以及行政機關依法委托的組織等。因此，用行政執法主體來表述行為主體則會更加的準確。首先，因為行政執法責任制的關鍵就是責任的落實，而只有當行為主體擁有行政主體資格時才能對外獨立承擔責任。其次， 雖然行政執法人員是代表行政執法主體以行政執法主體的名義執法，其行為產生的法律后果也歸屬于所代表的行政執法主體，但是從行政機關內部關系來看，行政執法人員也是獨立的執行主體。行政執法責任制，是一種內部責任追究制度，行政執法人員當然也是行政執法主體。執法隊伍素質的高低會直接影響到法律實施的效果，所以還應當單獨對行政執法人員的執法資格、條件、考核等進行立法。

（三）行政執法職責

四省市有關行政執法責任制的地方法規和地方政府規章中關于行政執法職責的內容主要包括了行政執法資格考核制度，行政執法主體資格制度，行政執法人員資格制度，行政執法公示制度，回避制度，行政執法考核制度，規范性文件備案審查制度，法律、法規宣傳制度，執法人員培訓制度，執法人員法制培訓制度，執法爭議處理制度，執法評議制度，行政執法程序制度，行政執法監督制度，重大違法行為集體討論制度，行政復議制度，行政賠償制度，崗位責任制度，重大行政執法行為備案監督制度，新法規、規章的實施情況報告制度，行政執法情況報告制度，行政執法檢查制度，接受社會公開監督制度，舉報行政執法違法案件的受理查處和轉辦制度，行政執法層級監督制度等。

通過對這些地方法規和地方政府規章所規定的行政執法職責可以發現，四省市在行政執法職責方面的規定存在較大差異且各制度之間存在交叉，可以對其進行歸納合并并提煉出某些共同內容，從而更加高效的行使職責。歸納合并后的行政執法職責的內容，應當與行政執 法責任制的性質、特征、效用、功能等相適應，既不能太窄也不能將所有行政法上的制度統一納入。只有理清行政執法的職責，才能監督和促進行政主體和行政執法人員正確全面的履行其法定職責，從而保證行政機關貫徹執行法律、法規、規章的連續性和穩定性。

（四）行政執法責任的歸責原則

綜合四省市有關行政執法責任歸責原則的規定，可以發現四省會城市通過各自的地方法規和地方政府規章確立了行政執法責任歸責原則，且有三省市確立的是違法責任與過錯責任相結合的原則。其中，武漢市、 合肥市和南昌市確立了違法責任原則和過錯責任原則相結合的歸責原則；長沙市確立了違法責任原則。違法責任原則是指行政主體及其工作人員在執行公務的過程中因其違法行為而對公民、法人或者其他組織的合法權益造成損失的，有關責任主體應當承擔相應賠償的行政責任，因其簡單明了、可操作性強而被廣泛采納。武漢市、南昌市和合肥市除采取違法責任原則外還采取了過錯責任原則，過錯責任原則在我國行政責任歸責原則上的確立源于《民法通則》第121條關于“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法益造成損害的，應當承擔民事責任”的規定，該原則在《民法總則》中得到了延續，使得過錯責任原則成為行政責任歸責的一般原則固定下來。武漢市確立了違法責任與過錯責任相結合的歸責原則，不僅要求行政行為的違法性更要求行政主體的主觀過錯，是較之違法責任原則更為嚴格的歸責原則。從四省市的相關法規和規章來看，武漢市、南昌市以及合肥市均采取了違法責任原則和過錯責任原則相結合的歸責原則，此種歸責原則對于處于強勢一方的行政機關是有利的，而 不利于對行政相對方的保護。政府在社會中扮演的角色正在從管理者向服務者轉變，所以這種歸責原則的確立不利于政府職能的真正轉變。

（五）責任承擔主體

武漢市在《武漢市執法責任制工作條例》第30條確定對違法執法責任的追究工作實行領導負責制，第28條中明確在執法活動中，執法人員故意或過失違法執法造成嚴重后果的，追 究直接責任人的責任。長沙市在《行政執法責任制度》第六章中確定違法執法責任由其法定代表人或者有關責任人員承擔，本級人民政府或者有關主管部門對其給予行政處分，構成犯 罪的，依法追究刑事責任。南昌市在《南昌市行政執法辦法》第六章中確定對違法行使行政權力的行為除依法糾正外，可由同級人民政府或者上一級行政機關給予通報批評，對有關責任人員可視情節給予行政處分。合肥市在《安徽省行政執法監督條例》中明確對違法行使行政權的行為追究行政執法機關及其工作人員的責任，并對主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。從以上的分析可以得知，在責任的承擔上，各地均明確了行政首長負責制和直接責任人員負責制，承擔責任的方式以行政處分為主，但是并未排除刑事責任的適用。

四、完善區域行政執法協作的建議

針對長江中游城市群的發展過程中存在的問題結合行政執法責任制的相關規定，我認為可以從以下幾個方面予以完善：

（一）從國家層面建立統一的規范

實現長江中游城市群之間的合作共贏，統一的法律制度是建立一體化市場的重要保障，而各行政主體之間在行政執法上的協調共享是保證法律規則得以實現的重要方式。四省市在 行政執法責任上的規定有諸多不同之處，為了更好的發展長江中游城市群的經濟，促進全面深刻的合作，就必須協調好各行政區域間的行政執法行為。四市在共同簽訂的《長江中游城市群省會城市合作行動計劃（2017年-2020年）》中明確“推動政務信息系統互聯互通和數據共享交換”，建立一個統一的信息服務平臺，從而加強各行政區域的行政執法協作，提高行政執法效率，更好的為市民服務，這一切都需要依托法律制度的建立。但是僅僅依靠四省市的通力合作其實很難實現成為我國經濟增長的第四級這一目標，需要國家予以支持，建立長江中游城市群法律信息共享平臺，用統一的法律制度指導合作行動計劃同時保障合作行動計劃的實施。在這部統一的行政法律規范中，應當明確規定法律文件的適用范圍和統一的考評制度， 精煉的歸納出行政執法職責，從而使各省市執法隊伍在合作時有明確的法律責任劃分，不至于在執法時出現相互推諉或者矛盾沖突的場面。

（二）完善行政執法的歸責原則

過錯責任原則和違法責任原則相結合的歸責原則，雖然考慮到了行政機關行使職權時的主觀心理狀態和行政執法行為的違法性，但是在行政責任中對作為弱勢一方的行政相對人的要求較為嚴格。由于在行政關系中行政相對人處于天然的弱勢地位，當其利益受到處于強勢方的行政機關的侵犯時很難拿出足以使法院相信的證據證明自身的合法權益受到侵犯，所以過錯責任原則和違法責任原則相結合的歸責原則不足以保護處于弱勢地位的行政相對人的利益。如若將民法上的過錯推定原則引入作為過錯責任的補充，“在過錯推定原則下，無需相對人舉證，法律預先設定行政主體對其違法行為主觀有過錯，行政主體若要推翻對其過錯的推定，必須證明有法定抗辯事由的存在，以表明自己是無過錯的，才能對損害結果不負責任”。 過錯推定原則對處于強勢地位的行政機關提出了更為嚴格的要求，對于保護行政相對 人的權益，限制行政機關的行政執法權力顯得尤為重要。

（三）明確行政執法協作的具體問題

長江中游城市群依托長江、湘江、洞庭湖、鄱陽湖，有相似的地理環境，位置毗鄰，社 會文化相類似，經濟發展狀況互補，在建立跨區域合作上有地理歷史和文化基礎，加之符合國家中部崛起的戰略，具有天然的合作基礎。建立長江中游城市群的行政服務信息共享平臺， 是長江中游城市群合作的重要保障。構建長江中游城市群執法信息交流共享平臺首先要在建設行政服務信息平臺的同時，加強執法機關之間的多邊交流，在關系到長江中游城市群發展重大問題的行政執法方面共同討論，協商解決；其次，在各行政區域內部的政府網站和區域網站上公開行政機關執法信息，增加行政執法的透明度，聽取市民對于行政機關行政執法的建議及時調整行政機關行為；最后，要明確行政爭議的解決方式，針對行政機關在行政執法中出現的相互推諉和矛盾沖突行之有效的解決。

五、結語

長江中游城市群個行政區域在合作中具有一致的目標，但是各行政主體具有獨立的利益訴求，如若各行政機關各自為政缺乏溝通和交流則會造成資源的浪費，不可能實現區域合作共贏的目標。在行政區劃不能改變的前提之下，探討合適的合作機制，建立統一的行政執法協作平臺，協調各行政區域之間的行政執法就是最好的合作方式。

注釋：

《國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》，中發P006I10號于2006年4月15日公布。

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